打造优化协同高效的机构职能体系

    这次国务院机构改革以国家治理体系和治理能力现代化为导向，以推进重点领域和关键环节的机构职能优化协同高效为着力点，着眼于转变政府职能，坚决破除制约市场在资源配置中起决定性作用，阻碍更好发挥政府作用的体制机制弊端，围绕推动高质量发展，建设现代化经济体系，通过优化政府机构设置和职能配置，构建设置更加科学、职能更加优化、权责更加协同、监督监管更加有力、运行更加高效的国务院机构职能体系。

    第一，推进宏观调控机构职能优化协同高效。这次改革方案注重科学设定宏观管理部门职责和权限，完善宏观调控体系，构建发展规划、财政、金融等政策协调和工作协同机制，提升国家宏观经济治理能力和水平。方案提出将国家发展和改革委员会的组织编制主体功能区规划职责、应对气候变化和减排职责、农业投资项目管理职责、重大项目稽查职责等分别划入自然资源部、生态环境部、农业农村部、审计署，有助于强化国家发展和改革委员会制定国家发展战略、统一规划体系的职能，更好地发挥国家战略、规划导向作用。为加强和优化金融管理职能，健全金融监管体系，将中国银行业监督管理委员会和中国保险监督管理委员会的职责整合，组建中国银行保险监督管理委员会，作为国务院直属事业单位。加强和优化政府财税职能，改革国税地税征管体制，将省级和省级以下国税地税机构合并。国税地税机构合并后，实行以国家税务总局为主与省（区、市）人民政府双重领导管理体制，这有助于进一步理顺统一税制和分级财政的关系，夯实国家治理的重要基础。

    第二，推进市场监管机构职能优化协同高效。国家工商行政管理总局的职责，国家质量监督检验检疫总局的职责，国家食品药品监督管理总局的职责，国家发展和改革委员会的价格监督检查与反垄断执法职责，商务部的经营者集中反垄断执法职责以及国务院反垄断委员会办公室的职责，此次被整合进新组建的国家市场监督管理总局。市场监管机构职能的整合，意味着在价格、并购等方面滥用垄断地位的企业将成为国家市场监督管理总局的执法监管对象。这将有助于加强监管协同，形成市场监管合力，提升市场监管效能。将国家发展和改革委员会的重大项目稽察、财政部的中央预算执行情况和其他财政收支情况的监督检查、国务院国有资产监督管理委员会的国有企业领导干部经济责任审计和国有重点大型企业监事会的职责划入审计署，有助于构建统一高效的审计监督体系，实现全覆盖。

    第三，推进社会管理机构职能优化协同高效。这次机构改革的一个亮点是组建应急管理部。将国家安全生产监督管理总局的职责，国务院办公厅的应急管理职责，公安部的消防管理职责，民政部的救灾职责，国土资源部的地质灾害防治、水利部的水旱灾害防治、农业部的草原防火、国家林业局的森林防火相关职责，中国地震局的震灾应急救援职责以及国家防汛抗旱总指挥部、国家减灾委员会、国务院抗震救灾指挥部、国家森林防火指挥部的职责整合，组建应急管理部，将有助于打破部门本位、条块分割、自成体系的碎片化应急管理格局，建立强有力、一体化的应急管理协调机构，提升防范化解重特大安全风险能力和应对突发事件能力。

    第四，推进公共服务机构职能优化协同高效。为更好地落实乡村振兴战略，加快推进农业农村现代化，组建农业农村部，将农业部的职责以及国家发改委的农田投资项目、财政部的农业综合开发项目、国土资源部的农田整治项目、水利部的农田水利建设项目等管理职责整合。为统筹文化事业、文化产业发展和旅游资源开发，推动文化公共服务、文化产业和旅游业融合发展，方案提出，将文化部、国家旅游局的职责整合，组建文化和旅游部，作为国务院组成部门。重组科学技术部，加强、优化、转变政府科技管理和服务职能。重组国家知识产权局，强化知识产权创造、保护和运用，落实知识产权强国战略。组建国家卫生健康委员会，推动实施健康中国战略，树立大卫生、大健康理念，把以治病为中心转变到以人民健康为中心，有助于更好地保障和改善民生。另外新组建国家医疗保障局。医疗、医保、医药的联动，不仅能够更好地保障病有所医，也更符合改革的需求，比如通过医保和药品生产商进行价格谈判来控制药费的机制就能更为顺畅地运行。为保障军人合法权益，方案提出将民政部的退役军人优抚安置职责，人力资源和社会保障部的军官转业安置职责以及中央军委政治工作部、后勤保障部的有关职责整合，组建退役军人事务部，通过加强退役军人服务保障体系的建设，建立健全集中统一、职责清晰的退役军人管理保障体制。为更好服务国家外交总体布局和“一带一路”建设，这次改革方案提出，将商务部对外援助工作有关职责、外交部对外援助协调等职责整合，组建国家国际发展合作署，作为国务院直属机构。

    第五，推进生态环境治理机构职能优化协同高效。这次机构改革方案提出，组建自然资源部和生态环境部。自然资源部将对自然资源开发利用和保护进行监管，建立空间规划体系并监督实施，履行全民所有各类自然资源资产所有者职责，统一调查和确权登记，建立自然资源有偿使用制度，负责测绘和地质勘查行业管理等。生态环境部将制定并组织实施生态环境政策、规划和标准，统一负责生态环境监测和执法工作，监督管理污染防治、核与辐射安全，组织开展中央环境保护督察等。生态环境部和自然资源部的组建，将为生态文明建设、自然资源集约节约利用、自然生态环境监管治理能力建设和建设美丽中国提供组织机构制度保障。

    这次机构改革是在以往改革基础上进行的跨部门、整合式、系统性的改革，在优化机构设置、构建协同高效职能体系上，既迈出了重要的改革步伐，又保持了国务院机构职能相对稳定和改革的连续性，必将为全面贯彻党的十九大部署的各项任务提供有力组织保障。

    （作者：孟庆国，系清华大学公共管理学院教授、清华大学国家治理研究院执行院长）