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【数读】
党的十九大报告明确提出了“优先发展教育事业”“推进教育公平”“努力让每个孩子都能享有公平而有质量的教育”等时代要求。这也使更多人关注一个问题：随着近年来各级政府对教育投入力度的不断加大，省域教育经费差距是否渐趋缩小？这一问题的回答对于保障我国教育公平、促进区域经济与教育协调均衡发展尤为重要。有鉴于此，本文基于全国教育经费统计公告逾10年省际面板数据，考察了2004—2016年期间我国各省市自治区公共财政教育经费差距方面的变动趋势。
1、公共财政教育经费省际差距整体缩小，但各省之间各级教育经费差异系数仍在高位游离
公共财政教育经费方面，2004—2012年期间我国公共财政教育经费的省际差距整体呈现逐年缩减态势，2013—2016年期间省际差距略有扩大；公共财政教育经费省际差异系数置于0.53～0.66之间，且各年份均高于公共财政支出省际差异系数。
图1呈现的数据表明，我国公共财政教育经费的省际差距变动趋势大致上分为两个阶段：第一阶段是2004—2012年期间，公共财政教育经费的省际差距整体呈逐年下降趋势，公共财政教育经费省际差异系数由2004年的0.66降低到2012年的0.53；第二阶段是2013—2016年期间，省域公共财政教育经费差距略有扩大，差异系数由2013年的0.56微幅上升至2016年的0.58。总体而言，公共财政教育经费省际差异系数置于0.53～0.66之间，且各年份均高于公共财政支出省际差异系数。
义务教育经费
义务教育经费方面，省际差距渐趋缩小，普通小学和普通初中的生均教育事业费省际差异系数置于0.42～0.80之间，生均公用经费省际差异系数处于0.56～1.59之间。
考察普通小学和普通初中历年的生均公共财政预算教育事业费的省际差异系数，可以看出，2004—2016年期间，我国义务教育生均公共财政预算教育事业费的省际差距呈逐年缩减态势。其中，普通小学的省际差异系数由2004年的0.80下降至2016年的0.42，普通初中的省际差异系数由2004年的0.78降低到2016年的0.48。与普通小学相比，普通初中生均教育事业费的省际差距更大，而且自2013年以后，两者之间的差距呈扩大趋势。
具体来看，2004年我国普通小学的生均公共财政预算教育事业费最大值为上海的6680.22元，是最小值（河南为654.41元）的10.2倍；到2016年，最大值（北京为25793.55元）与最小值（河北为5036.31元）之比相比2004年削减一半，为5.1倍。与此相似，2004年我国普通初中的生均公共财政预算教育事业费最大值为上海的6831.4元，是最小值（河南为763.92元）的8.9倍；到2016年，最大值（北京为45516.37元）与最小值（河南为7811.96元）之比下降至5.8倍。
2004—2016年期间，我国普通小学和普通初中生均公共财政预算公用经费的省际差距整体呈缩减态势（见图2）。其中，普通小学的省际差异系数由2004年的1.59下降到2016年的0.56，普通初中的省际差异系数由2004年的1.46降至2016年的0.60。与生均教育事业费相比，义务教育生均公用经费的省际差距更大。与生均教育事业费的分布特点不同，普通小学生均公用经费的省际差距整体上高于普通初中，不过自2013年以后，两者之间的差距已显现出下降趋势。
高中阶段教育经费
高中阶段教育经费方面，省际差距特定年份有所扩大，普通高中生均公用经费和生均教育事业费的省际差距均明显高于中等职业学校。
图3所示为普通高中和中等职业学校历年的生均公共财政预算教育事业费的省际差异系数。与义务教育的变动趋势不同，2004—2016年期间我国高中阶段生均公共财政预算教育事业费的省际差距特定年份呈扩大趋势。其中，普通高中的省际差异系数于2008—2011年期间处于0.70以上，峰值为2008年的0.74；中等职业学校的省际差异系数置于0.43～0.54之间，期间差异系数的变化幅度并不显著。与中等职业学校相比，普通高中生均教育事业费的省际差距明显更大，不过自2015年以后，两者之间的差距渐趋缩小。
具体来看，2004年我国普通高中的生均公共财政预算教育事业费最大值为上海的7155.94元，是最小值（河南为912.87元）的7.8倍；到2016年，最大值（北京为50802.57元）与最小值（河南为6397.76元）之比仍达到7.9倍。与之相似，2004年我国中等职业学校的生均公共财政预算教育事业费最大值为上海的5190.53元，是最小值（安徽为921.04元）的5.6倍；到2016年，最大值（北京为38661.5元）与最小值（贵州为6425.03元）之比则跃升至6.0倍。尽管高中阶段教育经费的省际差异并没有显著缩小，各省之间仍然存在较大差距。
数据显示，2004—2016年期间，我国普通高中和中等职业学校生均公共财政预算公用经费的省际差距整体趋于缩减。其中，普通高中的省际差异系数由2004年的1.25下降到2016年的0.78，最小值为2012年的0.73；中等职业学校的省际差异系数由2004年的1.05降至2016年的0.46，最小值为2013年的0.43。与生均教育事业费相比，高中阶段生均公用经费的省际差距偏大。与生均教育事业费的分布特征相似，普通高中生均公用经费的省际差异系数明显大于中等职业学校的省际差异。
高等教育经费
高等教育经费方面，省际差距整体趋于下降，普通高等学校的生均公用经费省际差异系数置于0.52～1.08之间，且各年份均明显高于生均教育事业费省际差异。
图4所示为普通高等学校历年的生均公共财政预算教育事业费的省际差异系数。与高中阶段教育的变动趋势相似，2004—2016年间我国普通高等学校生均公共财政预算教育事业费的省际差距出现了较大的起伏波动。2010年以前普通高等学校的省际差异系数总体处于0.60以上，峰值为2005年的0.66；2011年以后，普通高等学校的省际差异系数整体略有下降，处于0.44～0.55之间，最小值为2012年的0.44，2016年微幅上升至0.46。具体来看，2004年我国普通高等学校的生均公共财政预算教育事业费最大值为北京的15809.95元，是最小值（四川为1946.3元）的8.1倍；到2016年，最大值（北京为55687.68元）与最小值（四川为12236.78元）之比下降为4.6倍。
图5数据表明，2004—2016年期间，我国普通高等学校生均公共财政预算公用经费的省际差距整体趋于缩减。具体来看，普通高等学校的省际差异系数由2004年的1.02下降到2016年的0.57，最大值为2007年的1.08，最小值为2012年的0.52。与生均教育事业费相比，普通高等学校生均公用经费的省际差异明显更大，不过自2012年以后，两者之间的差距整体渐趋缩小。2014年，我国普通高等学校的生均公共财政预算公用经费最大值为北京的34710.96元，是最小值湖北（3864.77元）的9.0倍；到2016年，最大值（北京为29346.33元）与最小值（山东为3258.02元）之比仍达到9.0倍。
综上所述，我国公共财政教育经费省际差距整体趋于缩小，但并非所有层次教育经费分配都走向均衡化。
通过对数据分层次分析，公共财政教育经费省际差距的缩减主要得益于义务教育经费差距的大幅下降，而高中及以上阶段特别是普通高中和高等教育经费的省际差异并未出现显著下降，甚至特定年份还出现了某些扩大的趋势。尽管公共财政教育经费省际差距整体缩小，但各省之间各级教育经费差异系数仍然处在高位上游离。
2、如何缩小省际差距：推进均衡分配，优化拨款制度，厘清财政投入责任
十九大报告明确指出，“着力解决好发展不平衡不充分问题，大力提升发展质量和效益”，“建立更加有效的区域协调发展新机制”，为处理好区域教育发展不平衡问题指明了方向。
首先，推进公共财政教育经费均衡分配，完善以公平目标为主的教育财政体制机制。省际教育经费分配不均是导致省际差距扩大的主要根源，推进公共财政教育经费均衡是缩小区域教育发展差距的关键。因此，有必要通过提供均等化的公共财政教育经费作为促进区域教育均衡发展的首要任务，把缩小省际教育经费差距摆放在更加显要的位置加以推进。
其次，优化区域内各级教育生均财政拨款制度，完善公共财政教育经费监测与评价体系。研究表明，生均教育事业费和生均公用经费存在较为悬殊的省际差距，而且生均公用经费的省际差异愈加突出。有鉴于此，加快制定和落实省域内生均公用经费基准定额统一标准，应是未来实现省域教育均衡发展的主要方向。《国家教育事业发展“十三五”规划》就明确提出，“到2020年，各省要制定和落实区域内各级教育生均财政拨款基本标准。”因此，优化各级教育生均拨款制度应成为今后较长一段时期内教育财政体制机制改革的核心任务。
再次，进一步厘清各级政府财政投入责任，完善公共财政教育经费长效保障体系。改善省际教育经费分配不均衡状况，关键在于厘清各级政府承担的教育投入责任。为落实法定的“三个增长”和“4%”的目标，中央和省级政府在推进区域教育均衡发展中应当充分发挥主导作用，运用财政杠杆，优化财政收支结构，统筹政府和社会各项收入，将各级各类教育作为公共财政支出的重点领域予以优先保障。各级政府的投入责任各有侧重，作为区县政府，既要落实县级教育经费均衡投入的专项预算和正常增长机制，又要进一步加强和规范学校经费管理；作为省级政府，一方面要制定省级生均财政拨款标准，并根据经济和社会发展状况适时调整；另一方面要加强对省域内各级各类教育统筹协调，重点加大对省域内经济欠发达地区的财政转移支付；而作为中央政府，除了要制定和完善教育财政拨款标准、办学条件标准，并将其作为政府配置教育资源的客观依据以外，还需要在此基础上建立一套完善的公共财政教育经费长效保障体系，确保教育经费的充足性和公平性。
（作者：陈纯槿，系华东师范大学晨晖学者，本文系全国教育科学规划国家青年课题“高校转型改革背景下的教育投资收益与风险评估研究”成果，项目编号CFA140139）
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