全面扎紧行政权规范运行的“制度笼子”

    “行政诉讼既是‘民告官’的制度设计，也是监督促进行政机关依法行政，确保行政权规范运行的‘制度笼子’。”最高人民法院副院长江必新指出。2月7日，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称《行诉解释》）正式对外发布。

    江必新表示，在司法实践中，地方人民法院对于如何正确适用新行政诉讼法、如何准确适用新旧司法解释还存在不同的理解和做法，造成了法律适用的不统一，因此，有必要制定一部全面的行政诉讼法司法解释。

    据了解，新修改的行政诉讼法自2015年5月1日起施行。同年，最高人民法院通过了《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《适用解释》）。由于该解释是针对新法的部分新制度、新条款的择要式、配套式规定，条文内容较少，因此，没有规定的部分仍然适用1999年通过的《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《若干解释》）。

    作为对《若干解释》《适用解释》的修改、补充和完善，最高法此次出台的《行诉解释》全文分为十三个部分，共163条，自2月8日起施行。

行政机关内部沟通、会签意见等5种行为不可诉

    根据行政诉讼法第2条的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权向人民法院提起诉讼。江必新指出，司法实践中，有的地方出现了对于可诉行政行为把握不准、错误理解立案登记和诉权滥用的现象。

    为了明确可诉行政行为的界限，保障行政诉讼救济渠道的实效，《行诉解释》增加规定了五种不可诉的行为：不产生外部法律效力的行为，如行政机关的内部沟通、会签意见、内部报批等行为；过程性行为，如行政机关在作出行政行为之前的准备、论证、研究、层报、咨询等；协助执行行为，如行政机关依照法院生效裁判作出的行为；内部层级监督行为；信访办理行为。

“职业打假人”不具原告资格

    江必新指出，行政诉讼法对于原告资格和被告资格的规定，有利于畅通救济渠道，同时也是为了确保有限的司法资源得到充分利用。

    据了解，行政诉讼法规定的原告资格标准为“与行政行为有利害关系”。在司法实践中，投诉类行政案件等滋扰性案件数量激增。一些与自身合法权益没有关系或者与被投诉事项没有关联的“职业打假人”“投诉专业户”，利用立案登记制度降低门槛之机，反复向行政机关进行投诉。被投诉机关无论作出还是不作出处理决定，“职业打假人”等都会基于施加压力等目的而提起行政诉讼。“这些人为制造的诉讼，既干扰了行政机关的正常管理，也浪费了法院有限的司法资源，也使得其他公民正当的投诉权利受到影响。”江必新表示。

    《行诉解释》此次明确规定，为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的公民、法人或者其他组织具有原告主体资格。

    《行诉解释》还规定，业主委员会对于行政机关作出的涉及业主共有利益的行政行为，可以自己的名义提起诉讼。业主委员会不起诉的，专有部分占建筑物总面积过半数或者占总户数过半数的业主可以提起诉讼。

    在被告方面，《行诉解释》明确了开发区管理机构及其职能部门的被告资格、村委会和居委会的被告资格，以及事业单位和行业协会的被告资格。

规定行政机关负责人应出庭情形，确保“告官见官”

    新行政诉讼法规定的行政机关负责人出庭应诉制度在司法实践中已取得初步成效。

    江必新表示，为进一步推动行政机关负责人出庭应诉，确保行政纠纷获得实质化解，《行诉解释》此次适度扩大了行政机关负责人的范围，即，行政诉讼法第3条第3款规定的行政机关负责人，包括行政机关的正职、副职负责人以及其他参与分管的负责人。行政机关负责人出庭应诉的，可以另行委托1至2名诉讼代理人。行政机关负责人不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭，不得仅委托律师出庭。

    对于涉及重大公共利益、社会高度关注或者可能引发群体性事件等案件以及人民法院书面建议行政机关负责人出庭的案件，《行诉解释》规定被诉行政机关负责人应当出庭。行政机关负责人有正当理由不能出庭应诉的，《行诉解释》规定应当向人民法院提交情况说明，并加盖行政机关印章或者由该机关主要负责人签字认可。

    为确保“告官见官”，《行诉解释》明确了“行政机关工作人员”的含义。即，行政诉讼法第3条第3款规定的“行政机关相应的工作人员”，包括该行政机关具有国家行政编制身份的工作人员以及其他依法履行公职的人员。被诉行政行为是地方人民政府作出的，地方人民政府所属法制工作机构的工作人员，以及被诉行政行为具体承办机关工作人员，可以视为被诉人民政府相应的工作人员。

明确规范性文件不合法情形

    江必新表示，人民法院依照行政诉讼法的规定，对规范性文件进行合法性审查，对于合法的规范性文件，应当作为行政行为的执法依据；对于不合法的规范性文件，人民法院不得作为行政行为合法性的依据。

    《行诉解释》此次明确了规范性文件制定机关的权利。即，人民法院在对规范性文件审查过程中，发现可能存在不合法的，应当听取制定机关的意见。制定机关申请出庭陈述意见的，人民法院应当准许。《行诉解释》明确了规范性文件审查的具体方式，规定有下列情形之一的，属于行政诉讼法第64条规定的“规范性文件不合法”：超越制定机关的法定职权或者超越法律、法规、规章的授权范围的；与法律、法规、规章等上位法的规定相抵触的；没有法律、法规、规章依据，违法增加公民、法人和其他组织义务或者减损公民、法人和其他组织合法权益的；未履行法定批准程序、公开发布程序，严重违反制定程序的；其他违反法律、法规以及规章规定的情形。

    此外，《行诉解释》还明确了规范性文件不合法的处理方式，规定人民法院可以在裁判生效之日起三个月内，向规范性文件制定机关提出修改或者废止该规范性文件的司法建议。

    （本报记者 靳昊）