一封信为何能“撬动”一部法规的修改

    2017年6月28日，杭州市人大常委会审议通过了一项决定，对已经施行9年多的《杭州市道路交通安全管理条例》予以修改。其中，最为引人关注的是，该条例第70条删除了“扣留非机动车并托运回原籍”的有关规定。

    为何会有如此变动？这缘于杭州市民潘洪斌的一封普通信件。正是因为这封信，全国人大常委会启动了针对《杭州市道路交通安全管理条例》的备案审查程序，最终“撬动”杭州市人大常委会修改了这部地方性法规。

    备案审查，这个对普通人有点陌生的词语正越来越频繁地进入公众视野。

    12月24日，全国人大常委会法制工作委员会关于十二届全国人大以来暨2017年备案审查工作情况的报告提交常委会会议审议。这是全国人大常委会历史上首次对备案审查工作进行专项审议，也是备案审查工作情况首次向社会全面公开。

    中国政法大学法学院院长焦洪昌指出，此次工作报告，将党中央加强备案审查和合宪性审查工作的有关决定，落实为人大的实际行动，“这种配合、执行非常有力有效”。同时，也回应了人民的关切，满足了人民群众的知情权。“这次报告很有可能成为一个先例，进而实现常态化、制度化。”焦洪昌认为。

1.备案审查有助维护国家法制统一

    “我们经常看到各式各样的法规、司法解释及其他规范性文件，这些由不同国家机关制定的规范性文件有时存在与宪法法律相冲突、抵触的情况，为维护国家法制自上而下的统一，必须对规范性文件进行备案审查。”全国人大常委会法工委法规备案审查室主任梁鹰如此解释备案审查工作的必要性。

    潘洪斌被杭州市交警查处的时间是2015年10月10日。当他骑着一辆外地牌照的电动自行车，途经杭州环城北路与莫干山路口时，被执勤交警拦下。依据《杭州市道路交通安全管理条例》，他的电动车将被交警扣留并托运回原籍，而相关费用需要他自己承担。

    没有了电动车，潘洪斌的日常出行将受到影响。可是交警“依法行事”，似乎没有可以“通融”的余地。怎么办？潘洪斌此时想到了备案审查——只有建议全国人大常委会启动备案审查程序，才有可能让这一违反行政强制法等上位法的规定得以纠正。而这样，不但会保障潘洪斌本人的合法权益，还会维护和潘洪斌有着相同遭遇的其他市民的权益。按照规定程序，经过全国人大常委会法工委与杭州市人大常委会等部门的沟通协调，最终，潘洪斌一封看似不起眼的信件推动了一部地方性法规的修改完善。

    2004年5月，全国人大常委会在法制工作委员会内设立法规备案审查室，专门承担对行政法规、地方性法规、司法解释的具体审查研究工作，为全国人大常委会履行备案审查职责提供服务保障。不过，一段时间以来，备案审查的程序、工作进展等情况并不为外界所知晓，这也引发了一些学者对备案审查制度“备而不用”的质疑。

    而此次公布则回应了质疑。报告显示，截至2017年12月上旬，十二届全国人大以来的近五年时间内，全国人大常委会法工委共收到公民、组织提出的各类审查建议1527件，其中，属于全国人大常委会备案审查范围的达到79%；全国人大常委会办公厅共接收报送备案的规范性文件4778件。

2.“只要存在问题，就会一追到底”

    按照法律规定，公民个人、企业事业组织等有向全国人大常委会提出备案审查建议的权利。由于“一张邮票一个信封，就能‘撬动’最高国家权力机关的审查”，这种依申请进行审查的方式凸显了我国人大制度的优越性，也最为社会所关注。

    除潘洪斌案外，此次报告还公布了多起案例。如2016年，内蒙古律师苗永军提出审查建议，请求全国人大常委会法工委对有关司法解释规定“附条件逮捕”制度的问题进行审查研究，经法工委与最高人民检察院沟通，相关司法解释已停止执行。2017年，4位学者联名提出审查建议，要求对涉及人口与计划生育的地方性法规中关于“超生即辞退”的规定进行审查研究，全国人大常委会法工委于今年9月致函有关地方人大常委会，建议对有关地方性法规中类似的控制措施和处罚处分处理规定作出修改。目前，已有一个地方对相关地方性法规作出修改。

    最为引人关注的是，2016年以来，全国人大常委会法工委还收到了普通公民提出的近千件审查建议，这些建议均针对最高人民法院制定的有关夫妻共同债务承担规定的司法解释。据悉，经过与最高人民法院沟通研究，该问题近期有望得到解决。

    而除了依申请进行审查外，法工委还可以依职权进行审查、有重点地进行专项审查。

    据了解，十二届全国人大以来，法工委对报送备案的60件行政法规、128件司法解释逐件进行主动审查研究，审查发现5件司法解释存在与法律不一致或者其他问题，及时研究提出了处理意见。

    针对部分地方出台“雷人法规”突破法律规定、损害法律尊严，少数地方规定的预算审查监督内容超出本级人大及其常委会的职权范围，部分地方涉税规范性文件违法违规，以及一些地方关于自然保护区的法规与上位法规定不一致等问题，法工委还多次开展了专项审查。

    2017年6月，在党中央通报甘肃祁连山自然保护区存在的突出问题及其深刻教训后，法工委对专门规定自然保护区的49件地方性法规集中进行专项审查研究，并致函要求有关地方对相关地方性法规进行全面自查和清理。目前，已有30个省、自治区、直辖市人大常委会书面反馈清理情况和处理意见，已修改、废止相关地方性法规35件，拟修改、废止680件。

    “可以说，不管哪个渠道进入备案审查视野的有问题的法规或司法解释，我们都没有放过。对于公民、组织提出的审查建议，我们逐一认真研究、逐一审查。存在问题的，我们一定会跟制定机关沟通、督促纠正，到现在为止没有放过一件明显同宪法法律相抵触的规范性文件。”梁鹰强调，“只要存在问题，就会一追到底。”

3.装上“牙齿”  

让备案审查“硬”起来

    党的十八届三中、四中全会分别对加强备案审查工作提出要求。党的十九大报告明确提出，加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威。

    “对行政法规、地方性法规、司法解释开展备案审查，是宪法法律赋予全国人大常委会的一项重要职权，是全国人大常委会履行宪法法律监督职责的一项重要工作。”全国人大常委会法工委主任沈春耀作报告时指出。

    沈春耀坦承，当前备案审查制度和能力建设仍然不足，一是当前有关方面对新形势下备案审查工作的重要性认识不够；二是有件必备尚未完全落实，备案范围有待进一步厘清，报送备案不规范、不及时甚至漏报的情况仍有发生；三是审查标准、程序和督促纠正机制等不够明确规范，有关制度刚性不足，约束力不强。此外，制定机关超越立法权限、突破上位法规定等问题不同程度存在，常态化清理机制有待建立健全。至于如何加强和改进，沈春耀此前曾表示，“装上牙齿”让监督“硬”起来是重要一环。

    梁鹰透露，在法工委对相关规范性文件进行备案审查、提出研究意见后，也有个别机关超过了要求的期限，“最长的甚至有5年以上没有纠正的”。梁鹰表示，为了推动增强备案审查的制度刚性，近年来法工委正在逐步探索建立函询、提醒、约谈、通报、督促等工作机制，明年考虑开展“回头看”，对已经提出研究意见、制定机关没有及时进行纠正的，进行集中清理，督促纠正，对于拒不纠正的违宪违法文件，将启动撤销程序这一“撒手锏”。

    “备案审查的终极目标，不是要针对谁、纠正谁、否定谁，而是通过审查、纠正，让规范性文件与国家宪法、法律保持一致，保持中央政令畅通。同时让相关方面意识到，自己制定的文件随时会受到人大常委会的监督，从而增强依法用权的意识。”梁鹰强调。

    焦洪昌则指出，考虑到备案审查室作为法工委下面的工作机构，权威性要弱一些，人手也不多，要完成大量的备案审查工作会比较困难。他认为，“最好是在全国人大下面设立专门委员会，备案审查室的工作可以直接纳入专委会，这对于加强备案审查，立良法、促善治，推动宪法实施监督，将起到重要作用。”

    （本报记者 靳昊）