确保土地承包关系稳定长久 带给农民更多制度红利

    【法学苑】

    习近平总书记在党的十九大报告中指出，完善承包地“三权”分置制度。保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年。这释放了一个信号，即应当稳定农村土地承包经营权制度，强化土地承包经营权的物权属性。北京作为首都，其城郊农村土地承包经营权的确权与流转关注度较高。当前，应当针对首都客观环境与条件，强化京郊土地承包经营权的物权属性，确保京郊土地承包关系稳定长久，从而发挥示范带头作用。

    笔者认为，应当从以下三方面着手：

    第一，完善京郊土地承包经营权的“三权分置”，稳定农户承包权，确立土地经营权的物权属性。

    2016年10月30日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，将土地承包经营权分为承包权和经营权，实行所有权、承包权、经营权分置并行。即通过流转土地承包经营权中的“经营权”，实现农村集体土地所有权、承包权、经营权的“三权分置”状态，在保证农村集体土地所有权归集体所有的前提下，农户可将其拥有的土地承包经营权中的“经营权”向集体经济组织以外的人流转，而承包权则由集体经济组织内部的农户保留不得流转。可以说，“三权分置”不亚于一场新的土地革命。

    物权法规定，农村土地承包经营权为物权，但“三权分置”后的农村土地经营权则无明确立法规定。依流转方式取得的土地经营权只是将土地承包权的部分权能，即土地经营权让渡给他人行使，具有明显债权特征。在发生法律纠纷时，依据流转合同产生的土地经营权也只能作为债权得到法律保护。在立法上没有明定土地经营权是物权，实践中土地经营权的变更也无须符合物权变动的公示公信原则。这对于强化农村土地承包经营权的物权属性，稳定土地承包经营关系不利。习总书记提出的第二轮土地承包到期后再延长三十年，目的是保持土地承包关系稳定并长久不变。因此，在立法上确立土地经营权的物权属性，明定为用益物权，才有利于实现这一目标。

    第二，明确农村土地承包经营权流转的方式，放活土地经营权，确保土地经营权规范有序流转。

    我国立法对实践中出现的土地承包经营权的一些新的流转方式未进行明确规定，在一定程度上阻碍了土地承包经营权的流转。如我国立法上不承认以家庭承包方式取得的土地承包经营权进行抵押，只承认通过招标、拍卖等方式承包农村土地的经营权可以抵押。农村融资难、融资贵的问题长期存在。

    中央1号文件中多次提出，要赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能。应当放活土地经营权，允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资。2015年国务院发布意见，决定稳妥有序开展“农村承包土地的经营权和农民住房财产权”抵押贷款试点，北京大兴区和平谷区也在试点名单之内。

    2017年初，北京农商行为本市首个农村土地承包经营权抵押融资项目——平谷区诺亚农庄提供500万元的授信额度。这标志着北京市首个农村土地承包经营权抵押融资项目落地。平谷区的诺亚农庄成为北京市农地承包经营权抵押融资的首个受益者。土地经营权的抵押担保方式，解决了农民在申请融资过程中缺乏有效抵押标的的问题，赋予了农民更多的土地使用权权能，也是强化土地承包经营权的物权属性的典型方式。因此，应当让农村土地承包经营权流转方式多样化，放活土地经营权，允许土地承包经营权、土地经营权抵押，同时确保土地经营权规范有序流转。

    第三，扎实做好农村土地确权登记颁证工作，确认“三权”权利主体，明确权利归属，稳定长期的土地承包关系。

    做好农村土地的确权登记，明确“三权”权利主体，是土地承包关系稳定的关键。应当对所有权、承包权、经营权分别登记确权。将土地经营权从土地承包经营权中分离出来，需要通过登记颁证的形式进行确认。因为根据物权公示公信原则，只有进行登记公示的土地经营权才能成为物权。当前我国正在进行对所有农村承包土地的全面确权登记颁证，计划用5年左右时间基本完成土地承包权确权登记颁证工作。利用此次土地承包权确权颁证之机，应当给承包权人颁发土地承包权证书和土地经营权证书并进行登记，完成农村承包土地的承包权和经营权的分离和登记公示，在操作层面同步完成农村土地“三权分置”，实现土地经营权的物权化。同时，建议对流转取得的农村土地经营权也要进行登记办证，经营权证书上要载明流转方式、面积、期限、用途等事项。

    2017年4月举行的北京市农村工作会议发布，《北京市深化农村改革综合性实施方案》业已制定，农村土地制度改革取得新进展，土地承包经营权确权登记颁证工作已完成总体任务的60%。大兴区集体资产股份权能改革试点稳步实施，农村产权流转交易服务体系建设加快推进。去年北京市2712个村开展了土地承包经营权确权登记颁证，占全市应确权乡镇、村的93.1%和84.8%，稳妥推进承包土地经营权抵押贷款试点，共发放贷款1.16亿元。

    可见，京郊农村土地改革在稳定长期的土地承包关系的前提下，进一步强化了土地承包经营权的物权性，京郊农民收入连年攀升，改革取得了阶段性成功，发挥了全国性的示范作用。

    （作者：吴文嫔，系北京交通大学法学院教授）