领事保护立法任重道远

    电影《战狼2》的最后一幕中，出现在中国护照背面的几行字让无数国人热泪盈眶：“中华人民共和国公民：当你在海外遭遇危险，不要放弃！请记住，在你身后，有一个强大的祖国！”虽然，我们真实的护照上并没有这句话，但近年来我国一系列实实在在的撤侨行动，让这几行字的内涵早已刻在每一个中国人的心上。

    随着我国对外开放持续扩大，海外中国公民人数激增，他们所面临的合法权益侵害风险加大，考验着领事保护能力。一方面，大家纷纷为利比亚、也门等撤侨行动中的领事保护“点赞”，另一方面，一些海外公民又常常抱怨使领馆没能及时施以援手。这看似颇为矛盾，实则反映了当前我国领事保护的现状——有成就，有不足；有疑惑，缺办法。如何破解我国领事保护的困局，领事保护立法是关键。

    何为领事保护？原国务委员钱其琛主编的《世界外交大辞典》中认为，广义的领事保护是指一国的领事机关或领事官员，根据派遣国的国家利益和对外政策，于国际法许可的限度内，在接受国保护派遣国及其国民的权利和利益的行为。可见，领事保护并非简单的“有困难找使馆”，而是有其复杂的运行机制与规范限制的。《中国领事保护和协助指南》中以最简单直接的方式列出“领事官员可以为您做什么”和“领事官员不可以为您做什么”两部分，但对于普通公民来说，关系到每个人在海外的切身利益，不得不刨根问底：为什么有些忙可以帮，有些不可以？为什么在某些国家可以帮，在另一些国家却不行？领事人员究竟能帮到什么程度？这些疑惑的解答都指向同一个方向——领事保护立法。

    何为领事保护立法？首先需要明确的是，领事保护作为涉外行为，它的主要法律依据来源于国际法和国内法两部分。国际法部分又分为国际公约和多边、双边领事条约。国际条约的缔结行为实质就是国家间的立法行为。中国领事保护的法律依据是公认的国际法原则、有关国际公约、双边条约或协定以及中国和驻在国的有关法律。1963年联合国大会通过的《维也纳领事关系公约》，是关于领事保护方面最普遍的国际法依据，中国于1979年加入该公约。同时，中国迄今与有关国家陆续签订了49个双边领事条约。基于不同的双边条约和驻在国法律的限制，领事保护程度和领事保护内容是有差异的。国内法部分，我国宪法设立了关于海外公民权益保障的宣示性条款；《驻外外交人员法》等有关法律规定了驻外外交机构的有关职责；另有法条散见于《中华人民共和国国家安全法》《中华人民共和国旅游法》。但严格来说，中国迄今尚没有完整统一的领事保护立法，这意味着领事保护还处于应急处理水平，各项工作缺乏统一的规划和执行依据，导致领事保护制度不完善。由此可见，一些海外公民的不解与领事工作人员的无奈，症结就在于“无法可依”。因此，当前我国迫在眉睫的领事保护立法工作主要集中在国内法。

    近代以来，由于我国在国际上一直处于弱势，领事保护立法在历史上长期处于缺位状态。新中国成立后，领事保护工作逐渐开展，但直至1979年，中国公民出境总人数仅为28万人次，领事工作发展缓慢。相对于发达国家成熟的领事保护机制，我国的领事保护立法工作底子薄、起步晚，需要补上的功课很多。

    从立法范围看，《美国联邦行政法典》第22卷即美国对外关系部分，对领事服务、海外公民遭遇灾难时的撤离、对海外受灾美国公民的救济和保障等进行了规范。另外还有几十种宣传手册，如《对居住在国外的美国公民的提示》《海外公民服务》《国外旅行》等，涉及权益维护的范围非常广，包括海外美国公民的福利、紧急情况下的财政医疗支持项目、诉讼及相关事宜、船舶和海员、公证服务、国际司法协助、国籍的取得和保留、护照服务、主要生活事件文档、儿童问题、领事危机应对、刑事受害人协助等。

    从立法内容看，英国预警机制建设突出，建立了外交部全球案例数据库，将领事案件进行汇总，在所有领事工作人员中形成共享机制；细化紧急事件应对预案，例如《协助海外英国国民指南》中规定，驻外使领馆在收到海外公民人身自由遭受威胁的报告时，应在24小时内与受害者及亲属取得联系，并列明了十分详细的灾后服务和赔偿标准；建立了危险评估机制，通过对危险系数的评价的发布，让海外国民更加了解自身环境及时做好充分预防；确立领事保护实施主体的多元化，多方参与商讨应对突发事件以及在日常工作中满足国民对领事保护的需求等。

    随着我国综合国力的增强以及全球化趋势的影响，在立法范围和立法内容上，发达国家领事保护经验或许可以为我们提供法制基础的借鉴，而在核心的立法理念上，我国应当始终贯彻“以人为本、外交为民”的理念。党的十八大报告明确指出，要坚定维护我公民、法人在海外合法权益。2017年《政府工作报告》更进一步提出要“加快完善海外权益保护机制和能力建设。”以领事保护立法的方式，为每一位海外公民提供切实有效的法律保障，不仅是维护我国海外利益战略部署的需要，更是党的群众路线在外交战线的具体体现和必然要求。

    同时，领事保护立法的出台，是健全“依法行政”、推进“依法治国”的迫切需求。2007年3月，外交部根据全国人大代表和全国政协委员的建议，开始研究分阶段推动领事保护立法，规范领事保护工作。2009年11月出台了《中华人民共和国领事工作条例（征求意见稿）》，主要对领事职责的范围、履行职责的基本原则、领事保护制度以及领事工作的有关事项进行了初步规范。在下一步加快推进领事保护立法工作中，《意见稿》如何结合实际，增加具体的可操作性条款、完善海外公民的义务责任条款、完善领事人员职责条款等，是一项庞大的系统性工程，需要立法各界的共同努力。以领事保护立法，正确引导我国公民和机构形成理性预期，进一步提升我国领事保护工作的法制化水平，进而推进中国特色大国外交的进程，任重而道远。

    （本报记者 张斐晔）