清代财政制度创新与近代财政体制发端

    ■本期主持：陈锋（武汉大学中国传统文化研究中心教授） 

    ■本期主题：清代财政转型与国家财政治理能力

主持人语

    传统社会的国家财政，从总体上体现着国家政权为实现其职能，对一部分社会产品进行分配和再分配而形成的以国家为主体的分配关系。清朝处于中西交汇、新旧交替、社会巨变之中，各项制度多有变化。清代财政制度的沿袭与创新、财政思想的变化，以及近代财政体制的发端，不仅与国家机器的运转、国家治理和社会稳定息息相关，而且关涉到人民的生存状况、社会经济的发展。探讨“清代财政转型与国家财政治理能力”，具有重要的学术价值和现实意义。

    财政是国家治理的基础和重要支柱。唐代财政改革家杨炎称：“财赋者，邦国大本，而生人之喉命，天下治乱、重轻系焉。”宋代学者苏辙称：“财者，为国之命而万事之本。国之所以存亡，事之所以成败，常必由之。”探讨清代财政制度的创新以及不同时期的财政体制变化，有助于窥察财政本身的重要性以及与社会经济的多面相关系。

一、清代前期的传统财政模式沿袭、变迁与创新

    清朝财政在总体上沿袭明代之制，同时又经过了不断的制度创新和完善，最终形成了具有自身鲜明特点的财政体制。

    所谓“清承明制”，只是一种大致的说法。总体上沿袭前代并不断完善财政管理体制，中央由户部及各“清吏司”衙门主管全国及某一门类、某一区域的财政事务，地方上则有布政使司衙门主管一省的财政，下至各道府州县，也有相应的财政管理职能。而更多的事例，则是表面看来沿袭明代之制，事实上情况复杂，多有变化。如清初田赋的征收原则是所谓的“万历则例”，它本身是一个非常模糊的概念。笔者注意到，顺治四年的两次上谕，与此前不同，明确申明“俱照前朝万历四十八年则例征收”。因此，有理由相信，顺治四年之前遵循的万历则例是“模糊”的，没有指明具体的年份，但有一点是清楚的，是时所谓的“万历则例”剔除了万历晚期的有关加征。顺治四年之后的“万历则例”，则已十分明确，按万历四十八年的标准征收，已包括“辽饷”（九厘银）在内。这一方面与顺治初年“轻徭薄赋”政策的颁布与变化联系在一起；另一方面，也是田赋征收“定额化”的起始。

    明清时期，实物财政向货币财政的演变，也非常明显。清前期不但最终确定了以货币为统一的财政核算单位，为统一的国家财政奠定了基础，而且最终确立了以银两为主体的财政收入和支出体制。不唯如此，明后期虽然银、钱并用，但银、钱的比值关系混乱。清初则明确规定了银一两兑钱千文的比值，使“银、钱兼权”的货币体系得以确立。按照清廷的规定，各铸钱局生产的铜钱，主要以兵饷、官俸搭放的形式按不同比例进入流通领域。银、钱的搭放标准，尽管因时因地有所不同，但这些规定毕竟是划时代的。

    在制度创新方面，清代前期的一些财政改革也值得充分注意。特别是雍正朝的财政改革，地位突出。雍正朝改革的重点之一是摊丁入地，将赋税征收的对象由“税人”转向“税地”，废除了数千年来“有身即有役，有役即有赋”的赋税原则，简化税则，减轻无地少地农民的负担，放松了人口控制。一般认为，摊丁入地是明代一条鞭法的继续和深化，事实上在清初赋役整顿的基础上实行的摊丁入地，是一个全新的变革，可以看作是传统社会赋役制度变革的终结。

    雍正朝改革的重点之二是耗羡归公和实行养廉银制度。在明清时代，耗羡事实上包括了本色粮米征收中的雀耗、鼠耗以及折色银两中的火耗。清初耗羡征收的苛重，一方面当然是官员贪婪、吏治腐败的反映，另一方面也有其具体的原因，主要是在官员低薪制的背景下弥补俸禄不足，以及在地方库银挪用的背景下弥补财政的亏空。从康熙后期起，就有臣僚上疏讨论将耗羡的私征改为公派。晚年的康熙不愿意承担这个责任，宣称“加派之名，朕岂受乎”。从这一点上来说，雍正帝的耗羡归公改革，确实需要一些胆识。实行耗羡归公，在财政上的关键之点是：此前，耗羡征收“皆系州县入己”，“官取之，官主之，不入于司农之会计”；此后，将耗羡归于政府的正式财政收入，然后再用耗羡收入所得支发官员的养廉银、公费银等，以弥补官员正俸的不足、办公经费的不足和地方财政的亏空。所以，耗羡归公的改革和养廉银制度的实行，是一体化的连带性的改革，其意义不单纯是税收的规范、支出的规范、财政的规范，对俸禄制度的完善和吏治的整肃，也起到了十分重要的作用。

二、清代后期的财政转型与近代财政体制的发端

    清代财政“前期”与“后期”的划分，不同于以鸦片战争为界标的古代、近代社会的划分。清代前期的财政体制在形成之后一直延续到晚清时期。直到太平天国起义后，随着地方势力的崛起，清政府赋予地方相对独立的军事权、财政权、人事权，致使权力结构由中央集权向地方分权演变。对于这一变化，曾国藩曾有明确阐述，大要是说“户部之权日轻，疆臣之权日重”（《曾文正公奏稿》卷20）。

    财政具有多重属性，它既属于经济系统，又属于政治系统。咸同之际的多重变局，必然给财政带来深刻影响：一方面，由于国家财力的不足以及财政管理的混乱，原来中央用以管理全国财务的一套制度如征税制度、京协饷制度、奏销制度等，已有名无实。地方督抚对原有的财政管理制度，对中央的有关政令，不再唯命是从，使得财权的下移之势不可逆转。另一方面，晚清之际的内忧外患给财政带来了巨大压力，地方督抚开始有“就地筹饷”之权，以致税目名称各异、税率各异、征税方式各异，地方督抚掌控了地方财权。而财权的下移，必然削弱中央政府对整个国家的统治力，迫使清廷进行财政的清理和整顿，形成中央与地方在财政问题上的博弈。也正是在这种社会背景和财政博弈的基点上，出现晚清的财政转型，并最终导致了近代财政体制的发端或初步建立。

    晚清财政的转型表现在诸多方面，我在《清代财政的近代转型》一文中已经有所论述。如果将财政的转型与近代财政体制的发端进行综合考察，最为突出的有如下四个方面：

    第一，西方财政学说的引进与财政行政组织的变化。在探究清代财政近代转型问题时，西方制度与文化的影响是不容忽视的重要因素。中国传统社会并无“财政”一词，多用“国用”“度支”“国计”“财赋”“户政”等指代。“财政”这个词是清末由日本移植而来。我检索现存清代档案，在官方文件中最早出现“财政”一词，是光绪二十三年八月二十日北洋大臣王文韶的电报。王文韶在电报里说：“希腊已允他国代管财政”，明确用了“财政”这个词。在民间比较有代表性的，是光绪三十年十一月二十三日，《时报》发表该报记者所撰《论今日宜整顿财政》一文，已经提出“财政”与“财政学”“行政学”的概念，以及“欲整顿财政，先宜改良行政机关”的说辞。事实上，光绪二十九年已经在中央设立财政处，在各省则设立财政局或财政公所。光绪三十二年，为适应“新政”的需要，户部改为度支部，不仅“综理全国财政”，而且“可随时派员调查各省财政”，反映了清廷统一财政管理的意图。

    第二，由传统奏销制度向预决算制度变化。传统奏销制度在晚清已流于形式，自咸、同以后，各省均普遍设立外销款项以规避奏销，许多财政收支均由本省自行处理，“报部尽属虚文”。中央政府已无从通过奏销准确掌握全国的财政收支状况。从这一点上说，晚清的清理财政及实行预算，又有整顿财政秩序的重要内涵。黄遵宪在《日本国志》中曾介绍过日本与西方的预算制度，此后，郑观应、李希圣、丁维鲁、盛宣怀、张謇等人不断呼吁仿泰西之法，实行预算。光绪二十四年已有“近来泰西各国，皆有豫筹用度之法，着户部将每年出款、入款，分门别类，列为一表，按月刊报，俾天下咸晓”的上谕。光绪三十二年，度支部议复御史赵秉麟奏制定预算决算表事宜，标志着清末实行预算的肇始。随后，清廷颁布《清理财政章程》《预算册式及例言》等文件，由清理财政处主持编制国家预算。尽管清末的预算变革坎坷多变，但仍反映了传统奏销制度的终结和传统财政体制向现代财政体制的转折。

    第三，由“起运”“存留”的财政划分到地方财政的形成。咸、同以降，晚清财权下移的形成，既有督抚专权的意蕴，又有时势所迫的政策导向因素；财权下移的结果，既标示着中央财政对地方财政的失控，又成就了前所未有的地方财政的形成。中央赋予地方督抚“就地筹饷”之权，意味着地方有了税收——特别是杂税、杂捐之权。为了征收各种杂税、杂捐，各地往往设立各种财政局所，意味着地方有了财政的经营权和管理权。所征之杂税、杂捐，有相当一部分用于地方新政、地方事业的开支，意味着地方有了财政的支配权。凡此，均是地方财政形成的重要标志。

    第四，由传统的财政支出到公共财政的出现。清代前期的传统财政支出，主要是军费、俸禄、河工三大财政支出。到嘉庆年间的嘉庆《大清会典》，又细致地将财政支出划分为祭祀之款、仪宪之款、俸食之款、科场之款、饷乾之款、驿站之款、廪膳之款、赏恤之款、修缮之款、采办之款、织造之款、公廉之款等12项。晚清的财政支出，除新增勇营支出、新军军费支出、外债与赔款支出外，新增加的财政支出，如实业支出（包括军事工业支出、铁路建设支出、电报事业支出、矿山开采与冶炼支出）、教育支出（包括学堂经费、游学经费、书报经费、教育费杂支等）、民政支出（包括各省地方自治、巡警、户口等项）、司法支出、外交支出等，均具有明显的公共财政色彩。

    （作者：陈锋 单位：武汉大学历史学院、中国传统文化研究中心）