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法律援助制度是司法制度的重要组成部分，其实质是国家通过制度化安排，向因经济困难及其他因素影响而处于弱势地位者提供法律帮助，以实现法律的平等保护。刑事法律援助制度是人权司法保障体系的重要一环，对于保障犯罪嫌疑人、被告人依法行使辩护权，实现“让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”的目标，具有重要意义。随着依法治国方略的全面推进以及司法体制机制改革的纵深发展，刑事法律援助范围过窄、刑事案件律师辩护率不高而其中法律援助案件占比过低等问题已成为推进司法公正亟待解决的问题。
刑事案件中律师参与辩护的比例亟待提升
据《中国法律年鉴》等进行的数据统计，2003年至2014年的12年中，全国刑事法律援助的案件占当年一审刑事案件的比例分别是：2003年，10.7%；2004年，12.2%；2005年，15.1%；2006年，15.8%；2007年，16.5%；2008年，16.2%；2009年，15.9%；2010年，14.4%；2011年，13.5%；2012年，11.5%；2013年，23.3%；2014年，23.5%。可见，从2013年开始实施修正后的刑事诉讼法以来，法律援助的比例尽管有一定提升，但整体上不高于24%。即便是将犯罪嫌疑人、被告人及其近亲属委托辩护律师的案件计算在内，刑事案件的律师参与率也非常低，一般认为，全国刑事案件律师参与辩护的比例不足30%。就此而言，我国绝大多数犯罪嫌疑人、被告人在诉讼中处于自证自辩的境地。
刑事法律援助不足制约了我国人权司法保障事业的发展
法律援助不足在某种意义上已经成为我国刑事司法人权保障的最大短板。经历了1996年、2012年两次大幅度的立法修正，尤其是伴随着以审判为中心的诉讼制度改革的不断推进，我国刑事诉讼立法和司法在人权保障方面取得了很大的进步，控审分离、控辩平等、审判中立的现代刑事诉讼理念已经基本得到确立。不过，在看到这些进步同时，也要注意到，众多实证研究显示，普通民众特别是经济、文化、社会条件方面相对弱势的基层民众，对我国刑事司法制度及其实践运行状况的认同度还不是太高。对此现象，尽管各行各界进行了不同的分析和解读，但其中一个非常重要的因素或许没有被充分关注或者没有给予应有的重视，这就是法律援助制度。
我国刑事法律援助的法定范围过窄。根据2012年修正后的刑事诉讼法，犯罪嫌疑人、被告人是盲、聋、哑人，或者是尚未完全丧失辨认或者控制自己行为能力的精神病人，或者是可能被判处无期徒刑、死刑的，或者是未成年人，如果没有委托辩护人的，则人民法院、人民检察院和公安机关应当通知法律援助机构指派律师为其提供辩护。此外，犯罪嫌疑人、被告人因经济困难或者其他原因没有委托辩护人的，本人及其近亲属可以向法律援助机构提出申请，法律援助机构审查后决定是否指派律师为其提供辩护。可见，目前我国刑事诉讼中的强制指定辩护仅限于五种特定的对象，单纯因经济困难不能聘请律师的犯罪嫌疑人、被告人是否予以法律援助则由法律援助机构审查决定。
法律援助不足使得刑事人权保障立法和司法方面的诸多进步难以普惠于所有的甚至是大多数的犯罪嫌疑人、被告人，进而出现了二元失衡的现象。由于律师可以利用法律知识、诉讼经验等资源优势，引导案件处理向有利于其当事人的方向发展，其提出的有关自首、立功等辩护意见的采信率较高，因而有辩护律师的犯罪嫌疑人、被告人比没有辩护律师的犯罪嫌疑人、被告人更有条件和可能享受到诉讼法治进步所带来的“制度红利”，获得更多从宽处理乃至无罪释放的机会。这种因律师配备有无及水平高低而导致诉讼处理失衡的二元化格局，背离了同样情况同样处理的法治原则，影响了无律师协助辩护的犯罪嫌疑人、被告人对诉讼处理结果的接受和遵从，损害了司法的公信力和权威性。
完善法律援助制度实现法律援助的普遍性
上述现象提出了一个非常值得研究和深思的问题：如何保证社会资源贫乏且没有能力聘请律师的犯罪嫌疑人、被告人把法律层面赋予犯罪嫌疑人、被告人的诉讼权利转化为现实中可以切实享受到的待遇？在法律援助范围尚窄、律师参与刑事案件比例较低的情况下，如何实现刑事司法的形式正义和结果公正？如何保障社会资源贫乏的犯罪嫌疑人、被告人的相对公平感？
完善法律援助制度，实现法律援助的普遍性，应当是至关重要的举措，也应当作为我国人权司法保障制度建设的重心工作之一。尤其是考虑到在认罪认罚从宽制度改革的背景下，我国刑事司法的协商性越来越强，没有律师的介入和法律帮助，犯罪嫌疑人、被告人认罪认罚的自愿性和理智性难以获得充分的保障，控辩协商、审辩协商活动也将难以运行在理性和法治的轨道上而不走偏和异化，司法不平等和形式非正义的现象很可能因此而加剧。
获得刑事法律援助是现代国家公民的一项诉讼权利乃至基本权利，提供法律援助是现代法治国家必须承担的一种国家责任。从理论上讲，基于法律援助的普遍性观念，犯罪嫌疑人、被告人只要属于经济困难情形，而且意欲取得律师的帮助，国家就有责任为其提供援助律师，从而使律师介入成为犯罪嫌疑人、被告人的“必需品”，让法律援助成为一种诉讼权利和法律福利，普及到有需要的犯罪嫌疑人、被告人，国家则不宜以法律援助力量有限或者经费不足为由推卸责任。
落实法律援助的国家责任，需要扩大刑事法律援助的范围。2015年6月29日，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发的《关于完善法律援助制度的意见》（以下简称《意见》）明确从三个方面扩大刑事法律援助范围：一是逐步开展为不服司法机关生效刑事裁判、决定的经济困难申诉人提供法律援助的工作；二是健全法律援助参与刑事速裁程序试点工作机制；三是建立法律援助参与刑事和解、死刑复核案件办理工作机制。相比于刑事诉讼法基于身份和刑期标准确立的法律援助范围，该《意见》基于案件类型标准对法律援助范围进行了扩张，扩大到再审申诉案件、刑事速裁案件、刑事和解案件和死刑复核案件中，值得肯定。但从人权司法保障的角度看，此范围仍然相当有限，应当进一步拓展，逐渐达到按需提供律师的状态。目前世界范围内对贫困犯罪嫌疑人、被告人的法律保护主要有三种模式：一是让法官兼任犯罪嫌疑人、被告人的辩护人；二是按需要提供律师，即为所有贫困的犯罪嫌疑人、被告人提供律师；三是只在案情复杂严重等关键案件中为贫困的犯罪嫌疑人、被告人提供律师。我国采取的是第三种做法，未来应当向按需要提供律师的模式发展。当然，作为必要的过渡，目前可以以犯罪嫌疑人、被告人的经济贫困度（而非刑期长短）为标准扩大法律援助的范围。经济贫困标准的设置不宜太高，且应在全国范围内广泛调研的基础上分地区确定，不可一概而论。只要犯罪嫌疑人、被告人达到了应当提供法律援助的困难标准，不论其是否认罪认罚，不论案件适用的是普通程序、简易程序还是速裁程序，都应有权获得援助律师的帮助。
构建公设辩护人制度，满足刑事法律援助改革对援助律师的需求。在完善指定辩护制度的同时，应当在法律援助值班律师制度的基础上探索构建公设辩护人制度。《意见》等规范性文件为弥补指定辩护律师数量的不足，规定了法律援助值班律师制度，但存在定位不明、功能局限等问题，故建议尽快将其改造为公设辩护人制度，公设辩护人财政上由国家负担，归属于司法行政部门管理，办公室则设在法院或看守所，以便随时为经济困难无法聘请律师的犯罪嫌疑人、被告人提供法律帮助，助力于刑事法律援助的普惠化。
（作者：周长军 齐延平 周长军系山东大学法学院党委书记兼副院长、山东大学人权研究中心教授；齐延平系山东大学人权研究中心主任、教授）
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