资源型地区应建立资源收益管理机制

资源收益是问题的核心

    作为天赐财富，资源开发是提高国民收入和降低贫困率的重要渠道，但是大量的研究表明，“资源诅咒”却如影随形，始终伴随着资源型地区。资源收益除了包含资源开发过程中投入的各种要素报酬之外，还需要考虑资源所有权、生态环境和跨代公平性等因素，因此“资源诅咒”悖论之所以出现，其实背后反映的是管理资源收益机制的缺乏。世界银行“可持续发展和包容性发展战略”报告认为，资源开发过程中的管理漏洞和缺陷是导致“荷兰病”或“资源诅咒”的重要原因。因此，建立资源收益管理体制是解决资源型地区经济发展问题的关键。

    在中国目前的法律和制度体系下，资源收益分配涉及中央政府、地方政府、资源企业、村委会和开发地居民等多方利益主体。调查发现，土地和拆迁补偿是开发地居民最主要的受益渠道，但这一渠道往往是一次性的，且发生在资源开发初期。由于知识结构几乎无法满足工业化开采的要求，开发地居民只能从事运输和服务业等行业，导致其从资源开发中受益的方式单一、渠道不稳定、程度较低。此外，开发地居民还要承受资源开发过程中带来的生态环境恶化、物价上涨或失业等成本。

    由于缺乏明确的产权体系，资源收益往往被混同于资源企业的经营收益，不仅使得国家的权力虚置，造成国家财富的流失，也使得资源收益落入个人腰包，无法成为经济增长的动力源泉。因此，资源收益的分配与管理是资源型地区发展中面临的核心问题，处理不当就有可能遭到“资源诅咒”。

    中国资源型地区（城市）不仅数量众多，而且分布地域广泛，仅《全国资源型城市可持续发展规划（2013—2020）》就识别出262个资源型地区（城市），这些资源型地区中的大部分处于资源幼年期或成长期，仍未进入枯竭期。因此，必须以资源收益管理为着力点，从根本上思考和解决资源型地区的经济可持续发展，使处于成长期和鼎盛期的资源型地区避免重蹈资源枯竭型地区的旧辙。

资源收益管理机制是解决问题的关键

    资源型地区往往面临资源产业“一业独大”的困境，抵抗经济风险的能力较弱。其实，产业结构的格局主要是由作为固定资产投资主要来源的资源收益流向塑造的。就目前我国资源收益的流向和配置的现状而言：一方面，通过政府税收和私人渠道，大量的资源收益离开了资源开发地，使资源收益和非资源产业之间在地理上处于隔离状态；另一方面，留在资源开发地的资源收益绝大部分仍被投向资源产业，并把其他生产要素也集聚到资源产业，严重挤压了非资源产业的生产空间。这种资源收益流向和配置的现状弱化了资源收益与资源型地区经济发展之间的联系，使资源收益无法为培育非资源产业的发展作出贡献，导致当地的产业结构“一业独大”。可见，没有合理有效的资源收益管理机制，会固化产业结构，使其无法转化为经济发展的动力。

    其实，资源收益的分配与管理既要考虑包容性，也要考虑可持续性，建立具有包容性和可持续性双重视角的资源收益管理机制。考虑包容性，可以防止资源开发地社会出现冲突，考虑可持续性，可以把资源收益转化为人力资本、物质资本等长期增长的核心要素，实现可持续发展。

资源收益管理机制的基本要义

    资源收益管理机制必须基于包容性和可持续性双重视角，以社会稳定和可持续发展为根本出发点，建立多角度、多层次的立体式管理机制，其中至少应包括以下几方面机制。

    公共服务保障机制。解决包容性最好的办法就是建立公共服务保障机制，让所有人都可以平等获得基本公共服务，由此提升开发地居民的参与感和获得感，从而有效化解社会矛盾。我国有部分地方政府已经在探索把资源收益用于建立公共服务保障体系，取得了良好的效果。

    动态收益分享机制。开发地居民获得资源收益的方式较为单一，基本只有拆迁补偿和土地补偿，而且是在开发初期一次性发放，无法分享资源价格上升带来的额外红利。为此，我国一些地方政府允许开发地居民以土地入股，从事资源开发活动，既解决了当地的就业问题，也可以让居民的收益随着资源价格的变化而变化，动态和长期参与资源开发收益的分成。

    资源产业创新机制。资源产业作为基础产业有其存在的强大现实依据，同时资源产业也需要适应新的形势，进行设备升级以及技术的研发和创新。我国在资源开采行业仍处于技术跟随阶段，很多核心和关键设备仍依赖进口。如果能通过创新，提升资源产业的技术密集度，并带动相关上下游产业共同发展，可以有效提升资源产业的可持续性和全球竞争力。因此，国家应针对资源产业的特点，将一部分资源收益转换为创新基金，资助资源型企业的研发活动，不断提高其技术竞争力。

    资源收益转换机制。由于资源收益具有鲜明的可耗竭性和波动性特征，一旦资源储备进入枯竭期或者资源价格出现大幅度下跌，资源收益就会大幅度降低。此外，作为资源开发副产品的生态环境的恶化和产业结构的扭曲，极有可能使后代居民陷入贫困，经济增长也会长期乏力甚至陷入衰退。因此，必须把资源出让收益的一部分，通过投资于非资源产业和教育，转化为物质资本、人力资本等长期增长要素。

    生态环境治理机制。开发地居民是生态环境恶化的直接承受者，根据“污染者付费原则”，地方政府应把一部分资源企业的利润转化为生态环境治理基金，并赋予农村集体一定的环境产权，弥补开发地居民的环境损失。

地方政府是资源收益管理的主体

    虽然建立资源收益管理机制是破解资源密集型地区社会和经济问题的突破口，但资源收益管理涉及多方面利益，必须有一个统筹的主体。地方政府往往处于资源收益交织的中心，担负经济可持续发展的主体责任，因此责无旁贷，必须承担起资源收益管理的重任，并不断增强自身管理资源收益的能力。世界上资源丰裕型国家或地区并不在少数，有很多转型成功的案例可供借鉴。这些案例都有一个共同的特征，那就是地方政府都在其中发挥主导作用。

    当然，资源收益管理对地方政府而言也是一项全新的挑战。一方面，地方政府必须更新管理理念，把包容性和可持续性作为基本的指导原则，不能仅关注暂时的社会稳定或短期的经济增长。另一方面，地方政府必须组建专业的管理团队，按照市场化、公司化的原则运营各类基金。

    （作者：孙永平，单位：湖北经济学院，本文系国家社科基金项目〔13CJY041〕阶段性成果）