环保督查应着眼改变“守法预期”

    【光明时评】

    不确定、有利可图的“违法预期”（弹性处罚、被惩处的概率）是环保违法侥幸心理产生的根源。环保督查要着眼于改变“守法预期”，以确定性、长期性、较高的“罚金期望”等，来构建良性的环境“守法预期”，从而减少环境违法行为的发生、降低行政成本。

    为改善京津冀及周边地区大气质量，环保部从全国抽调5600名环境执法人员，将对京津冀及周边传输通道“2+26”城市开展为期一年的大气污染防治强化督查。4月5日晚，环保部作出如上通报，并称该次督查为“环境保护有史以来，国家层面直接组织的最大规模行动”。

    “史上规模最大环保督查”行动，不仅展示了国家治理京津冀及周边地区环境污染的决心，更是中央打响“蓝天保卫战”的雷霆万钧之举。据环保部消息，此次督查行动确定了七个方面的具体目标，包括地方各级政府及有关部门落实大气污染防治任务情况、“散乱污”企业排查、取缔情况等。

    环保督查在“督政”和“督企”上督促环保责任落实、查处违法行为，固然是重要目标。但是，通过环保督查来改变长期性、确定性的“守法预期”，才是环保督查最根本的出发点和落脚点，因为“预期”往往直接影响当前的行为决策。

    对具有公共品属性的环境保护而言，市场手段虽然有效率，但来自行政命令控制的环保督查等强制性惩罚，仍然是控制污染、保障市场手段有效执行的现实方式。但是，强制性惩罚需要较大的执行成本，此次抽调5600名环保执法人员开展为期一年的强化督查，行政成本不可谓不小。

    确保环保法律、政策有效实施，包括监督、实施执法行动以及对违法行为的惩处等，而污染源等环境污染利益主体有可能会采取“躲猫猫”式的应对措施。日前，环保部通报2017年第一季度空气质量专项督查情况，一些地方在蓝天保卫战中“动口不动手”，冲锋号吹得响亮，实战进攻乏力，甚至阵前通“敌”、朝天放枪，对污染企业故意纵容。

    中央对环境执法拿出了雷霆万钧之力度，为什么一些地方政府及污染企业仍敢冒天下之大不韪，对环境保护说一套做一套呢？这可以从执法经济学“罚金期望”的相关理论中找到答案。“罚金期望”是指污染源决定多大程度上遵守环境法规时，主要考虑面临“罚金”（泛指各种惩罚措施）的大小以及被查处的可能性。

    从执法经济学的视角来看，所有的执法、违法和守法本质上都是基于“成本”和“收益”的博弈，环境保护也不例外。“理性经济人”认为，人们总是基于边际成本或者说边际收益来决定自己的行为，污染者（含利益相关人，如地方政府）决定是否采取遵守法律的行为，或者多大程度违反环境保护的规定，是以他们面临的“罚金期望”为基础的。如果“罚金期望”值很高，则激励他们遵守环保法规及要求，从而促成守法行为；如果“罚金期望”低于守法成本，污染的均衡必然低于法规的要求。

    因此，环保督查不仅要确立惩罚违法行为的短期目标，更要着眼于改变“守法预期”。不确定、有利可图的“违法预期”（弹性处罚、被惩处的概率）是环保违法侥幸心理产生的根源，环保督查就是要改变这种错误的预期，以确定性、长期性、较高的“罚金期望”等，来构建良性的环境“守法预期”，从而减少环境违法行为的发生、降低行政成本。

    尤其需要指出的是，环境执法者是影响“罚金期望”的一大变量。事实上，环境执法者（含各级地方政府）通常扮演着多种角色，这使得他们不得不对管辖权范围内各种目标进行优先排序。在现有的法律框架下，环境执法者甚至拥有决定如何处罚污染者的权力。换言之，环境执法者能改变污染源的“罚金期望”。因而，通过“督政”来改变环境执法者的“守法预期”，应该成为环保督查要紧抓不放的“关键少数”。

    （作者：盘和林 系财政部中国财政科学研究院应用经济学博士后）