焚烧是解决垃圾围城的曙光吗

    随着近年来生活垃圾焚烧处理费持续“走低”，垃圾焚烧被很多人认为是快速解决垃圾围城的曙光。然而，中国人民大学环境学院教授宋国君领衔的课题组用经济学模型对垃圾焚烧的社会成本进行评估，得出了不同的结论。

    在近日于中国人民大学发布的《北京市城市生活垃圾焚烧社会成本评估报告》中，宋国君等人通过分析北京正在运营的三座垃圾焚烧厂以及规划中的八座焚烧厂的排放数据，得出结论：焚烧并不便宜，焚烧处置的各类补贴掩盖了焚烧的真正成本；低焚烧处理费误导了公众，甚至会在一定程度上降低垃圾分类的动力。

分散的补贴掩盖了焚烧的社会成本

    来自《中国城市建设统计年鉴》（2006年至2015年）的数据显示：从2005年到2014年，北京市城市生活垃圾年清运量从454.6万吨增长至733.8万吨，年焚烧量从7.4万吨增长至156.1万吨，焚烧量年均增长率8.6%。2014年生活垃圾焚烧率达到21.4%，清运量和焚烧量基本同步上涨。

    宋国君指出：“现行电价补贴、废物污染处置补贴等降低了垃圾处理费，误导了社会对生活垃圾焚烧成本的认识，误以为生活垃圾焚烧是资源回收利用工程，焚烧的成本低。”

    生活垃圾焚烧的社会成本是指社会因生活垃圾焚烧处置而承担的以市场价为准的全部成本，包括政府通过鼓励政策给焚烧项目的土地划拨、直接资本金划拨、税收减免等，以及公众为焚烧承担的健康损失。

    基于此，课题组精心算了一笔账：按照每焚烧1吨生活垃圾，从垃圾运入焚烧厂算起，其社会成本为1088.49元（在考虑收运环节后，这一成本为2253元）。其中，324.5元为焚烧的补贴（包括163元支付给焚烧厂的处理费、59.56元的额外支出电价、42.6元的底灰补贴、32元的税收优惠、20元的建设费用、4.9元的土地费用和0.4元的渗滤液处理补贴）。而北京市居民生活垃圾处理费为每吨40元至80元，远远低于这一成本，不符合污染者付费原则。

    在宋国君看来，即使不考虑垃圾焚烧造成的健康损失，城市管理者也应按照每吨324.5元的全成本向排放者收取焚烧处置费（可以降低税赋作为补偿）。然而，现实情况是这些费用被以电价补贴、底灰填埋优惠、税收减免、土地划拨等方式掩盖了，电价补贴转换成电价的方式，即社会实际上支付了这个成本，焚烧厂只是我们雇佣的垃圾处理商，并非免费公益单位。这样隐蔽和分散的支付造成了地方政府的财政负担减轻、居民和非居民生活处理费低的假象。“近年来，在垃圾焚烧项目确定社会投资人的竞价中，垃圾处理费中标价持续走低，实际是各种补贴表面上降低了垃圾焚烧处理费，也使得城市政府形成了对低价焚烧的过度依赖，需要予以纠正。”

电价补贴可能导致畸形利益驱动

    宋国君认为，焚烧电价补贴是引发问题的关键一环。

    课题组给出了以下两组情况对比：

    在有电价补贴的情况下，由于垃圾处理费、电价补贴是按照入厂重量计算，如果渗滤液处理的成本低于企业承担的垃圾焚烧成本，那么含水率高的垃圾则能带来额外的电价补贴份额；同时，通过辅助燃料超额发电还能获得高于燃煤电厂的利润。

    如果没有电价补贴，焚烧厂会相应提出垃圾热值、含水率等限制要求，因为高含水率会增加焚烧处置的成本，使发电量减少、收入降低，甚至还会增加辅助燃料的消耗，继续增加成本。

    “280千瓦时以内的高额售电收入可以实现快速回本和赢利，还会刺激焚烧厂焚烧高热值垃圾（例如工业垃圾）以获得发电收入。一些焚烧企业抛开垃圾处理费，将电价补贴作为主要收入来源，以几十元中标焚烧处理。”在宋国君看来，“高价售电”的补贴政策会导致垃圾分类减量，增加了焚烧量和污染物排放量，是导致源头分类、减量、资源回收推不动的关键一环。

    一方面，电价补贴政策导致垃圾焚烧量居高不下；另一方面，二英对人体健康的影响成为另一项容易被忽视的社会成本。

    2015年环境保护部发布《重点行业二英污染防治技术政策》，提出可以通过源头减量减少二英的产生，具体做法包括减少氯化物添加剂，以及避免含氯的油脂、油漆、涂料、塑料等物质入炉。此外，该文件还提出生活垃圾入炉前应充分混合、排除渗滤液，提高热值。“可见，通过塑料制品回收、厨余垃圾减量，能够降低氯元素含量，提高入炉垃圾的热值，保持焚烧系统连续稳定运行，减少二英等危险空气污染物的产生与排放。”宋国君强调。

源头分类回收能显著降低成本

    垃圾焚烧会带来财政补贴、健康损失、资源浪费三重浪费，如何才能显著、全面地降低垃圾管理的社会成本？课题组调研后给出的答案是“源头分类、资源回收后再焚烧或填埋”。

    课题组核算后发现：源头分类后，由于收运、焚烧成本降低，健康风险降低，资源回收增加，垃圾管理社会成本降低至原来的1/3。“如果人均生活日垃圾清运量从0.949公斤降低至0.287公斤，现有三个焚烧厂的处理能力即可实现北京82.4%人口的生活垃圾全焚烧，以及2020年77.76%人口（按总人口2300万计）的生活垃圾全焚烧。”课题组用一组数字进一步说明。

    由于权责分散、投入不足、制度缺失，我国在源头分类及资源回收体系上尚未探索出有效模式，“时至今日，不分类生活垃圾焚烧的高额社会成本和垃圾分类回收的必要性在很多地方依然没有得到应有重视”。为此，课题组在报告中提出“终结电价补贴政策，其他补贴显性化”“实施垃圾焚烧全市统筹，遏制‘一区（县）一焚烧厂’格局”等政策建议。

    在宋国君看来，对垃圾焚烧的电价补贴帮助维持垃圾不分类的现状，刺激焚烧厂超额发电以获取利润，转移地方政府分类减量责任，所以应尽快终止。此外，对每个焚烧厂的垃圾处理费、土地划拨等各项补贴以及税收减免额度，应实施严格的信息公开。“这可以让政府在核算焚烧成本上有更多的决策信息，使垃圾焚烧的社会成本可核算、可衡量，改变相关部门对垃圾进场量及质量不关心、不过问的现象，以经济激励、信息公开落实监管责任。”

    据了解，北京市的垃圾焚烧厂多规划、建立在区（县）边界附近，除东城区、西城区外，多数区（县）均已设立或计划设立焚烧厂。“应实现垃圾焚烧全市统筹，控制焚烧厂数量，避免‘一区（县）一焚烧厂’格局出现。”宋国君强调。

    为确保源头分类能够有效实施，课题组还提出了确立权责一致的垃圾分类、减量管理部门，对生活垃圾焚烧厂实施固定源排污许可证制度，建立生活垃圾分类、资源回收管理系统和全面的统计指标体系与信息公开平台，以实现全面和彻底的信息公开等政策建议。

    “通过揭示整个社会承担的生活垃圾焚烧成本，我们希望在生活垃圾管理方式的选择上，能够为理性决策提供参考，并促进垃圾分类制度的落实。”谈到发布这份评估报告的初衷，宋国君如是说。

    （本报记者 张蕾）