无人海岛开发生态效益不可缺位

    【环保笔谈】

    国家海洋局近期印发《无居民海岛开发利用审批办法》（以下简称《办法》），规范无居民海岛开发利用审批工作。《办法》将“生态优先”规定为无居民海岛开发利用遵循的最重要原则，并将“生态用岛”理念贯穿于无居民海岛开发利用全过程。

    随着无居民海岛开发利用需求不断增加，我国迫切需要从国家层面出台政策、办法加以规范。

    “无人岛”是指没有列入县级以上政府行政编制、没有居民户籍的岛屿。目前国内共有海岛1万多个，无居民海岛占了大约95%。2011年8月公布的《无居民海岛保护和利用指导意见》（以下简称《意见》）严格限制填海连岛工程，包括：填海造地工程涉及海岛的，应通过桥梁和隧道方式连接海岛和陆地；海岛的开发利用，应充分利用原有地形地貌，避免采挖土石；确需采挖土石方且采挖面积达到用岛面积30%以上的，要通过专题论证，论证专家一致同意方可通过。

    自20世纪90年代以来，中国已消失的海岛共计805个，其中由于围填海、炸岛挖沙而消失的海岛有701个。日益增加的海洋资源开发力度加剧了公众对海洋环境保护的担忧。对此，不少专家坦言：不论怎样强调保护，只要是开发行为，就会给海洋带来直接或潜在的影响；而一旦海岛及周边海域生态系统遭受破坏，将很难恢复。

    根据《意见》，海岛开发利用应避免破坏自然岸线资源，对于改变原有海岸线长度达到使用海岸线长度30%以上且超过200米的项目用岛，应专题论证，论证专家一致同意方可通过。对于“岛主”在无人岛上修建的建筑，《意见》明确，在海岛海岸线及周边海域修建码头、房屋等建筑物和设施，鼓励采用透水构筑物形式或者桩基方式，例如栈桥式码头、栈道、高脚屋等；此外，在海岛上建造建筑物和设施应与海岸线保持适当距离，一般在20米以上。

    笔者以为，在海岛开发的起步阶段，关键还是要搞好规划和定位，使经济效益和生态效益均实现最大化。

    一方面，对于无人岛的租用使用金，除了根据海岛周边经济环境、离岸远近等因素设定出让最低价外，还应按照开发类别、对环境影响大小支付生态补偿费。譬如，林业种植对海岛生态环境破坏性小，部分海岛每公顷每年只需缴纳14元使用金；而如果在资源禀赋较好的海岛进行填海连岛建设，使用金最高能达到每公顷每年24万元。

    另一方面，经过开发的无居民海岛一旦变成社会单元，一般城市出现的治安、消防等问题就可能在海岛上出现，而海岛交通不便，个人和企业应对危机的能力薄弱，具体由哪些部门来负责管理，也需要在海岛开发之初就加以明确。

    近期国内外部分地区台风、地震等自然灾害频发，因此在前期规划建设无居民海岛时，还应注意建立预警体系，避免这些海岛在灾害来临时成为信息孤岛，造成财产损失和人员伤亡。

    总之，一旦无居民海岛开发规模化、常态化，在设定每个海岛的主导功能时，就应该充分尊重海洋功能区划，确保海洋经济健康、持续、有序发展。