依法治校的图景与进路

　　【论教·中国特色高校之道】

　　当前，随着依法治国进程的稳步推进及高等教育改革的不断深化，高校的发展环境、发展条件、发展方式正在发生深刻变化，迫切需要全面推进依法治校，以转变高校发展与治理理念，构建政府、高校、社会之间新型关系，完善高校内部治理结构，调整高校、教师、学生各方权利义务，引领高校综合改革。但推进依法治校是一项关涉高校内外根本变革的系统性工程，既涉及高校体制机制，又涉及各方思想认知，更涉及师生切身利益。因此，必须以体系化的视角来解构高校依法治校的要义、实质及路径。

依法治校的五维图景

　　高校的使命和责任，使其远不能满足于作为一般社会组织的守法要求的担当。依法治校既要汲取依法治国理论与实践的给养，又需引领依法治国理论与实践的发展。考察世界各国高校的依法治校实践可知，发达国家各高校推进依法治校的基本要求为：一是教育法律属于善法，高校制订的规则完备而良好；二是高校在实施管理与提供服务过程中坚持程序正义；三是教育法律及高校规则被信仰，具有权威性；四是教育法律及高校规则得到有效实施。除具备上述四项要求外，扎根中国大地办大学，坚持党委领导，是高等教育法等法律及各高校章程确定的中国特色现代大学根本管理制度，是全面推进依法治校的题中应有之义。据此，我们可以勾勒出我国高校依法治校的五维图景：

　　第一维，依法治校应是党委领导之治。

　　“悬衡而知平，设规而知圆”。在推进依法治校过程中，党委领导处于最高位阶，发挥统摄行政权、学术权与民主监督权的作用。党委领导与依法治校在建设世界一流大学、推进高校治理体系与治理能力现代化的实践中实现辩证统一，其基石与连接点是师生利益、师生意志。党委作为高校的领导核心，履行党章等规定的各项职责，把握高校发展方向，决定高校重大问题。对于我国高校而言，既要把依法治校的要求融入高校党委的顶层设计与战略布局中，在依法治校推进过程中加强和改善党委领导，善于使党委主张通过法定程序成为办学方向，又要将依法治校根植于高校改革与发展问题的解决过程之中，为高校的发展实践提供制度保障与规范指引。

　　第二维，依法治校应是良好规则之治。

　　“立善法于天下，则天下治；立善法于一国，则一国治。”同样，立善法于一校，则一校治。法治发展的历史经验表明，单纯依“法”而治是无法实现“善治”的，所以依法治校的精神不仅在于依“法”而治，而更在于依“良法”而治。对于高校而言，“良法”除了处于上位的高等教育法律、法规、规章之外，更为重要的是依据上位法落实办学自主权而自行制订的制度。高校良好规则应体现在逻辑体系一致性、完整性的“形”与价值基础正当性、合理性的“神”兼具。具体而言，在内容方面，高校的制度必须合乎最广大师生的意志和意愿。正所谓“民之所欲，法之所系”，虽然在制度制订过程中利益诉求的争执与博弈必不可少，但高校应努力避免规则制订的部门化，通过程序的合理设置在制度中确认师生的利益。在价值方面，高校的制度必须符合公平正义并促进师生的公共利益。一项制度的出台如无正当理由免除自身责任、减损师生主要权利的必定称不上“良法”。在形式方面，高校的制度必须具有科学性。高校规则的制订应反映高等教育发展、演进的规律，代表高校综合改革的发展方向。既同上位法保持一致，又在制度体系上形成逻辑自洽。

　　第三维，依法治校应是正当程序之治。

　　“程序是法治和恣意而治的分水岭。”在我国，受传统“重实体、轻程序”观念的影响，无论是政府的行政管理活动，还是高校的教育教学管理活动，按程序办事的意识普遍淡薄，正当程序的观念亦相当落后，由田永诉北京科技大学拒绝颁发毕业证、学位证案等因程序不当而导致高校败诉的一系列案件可见程序不当或程序瑕疵在高校内部管理之普遍。高校享有办学自主权不意味着可以不遵循正当程序原则，不体现合理性，程序问题一直是司法审查高校办学行为合法性的重点。可以说，遵循正当程序原则是依法治校的关键和核心之所在，高校应在办学中摒弃“重实体、轻程序”的观念，把正当程序原则引入到管理、服务各个领域，注重运用民主、听证、告知、送达、内部救济等程序制度，实现高等学校内部管理与服务的法治化。

　　第四维，依法治校应是德法兼顾之治。

　　“法律是成文的道德，道德是内心的法律”。立德树人是高校的根本任务，高校治理就尤其需要道德和法律协同发力，建章治校与立德树人不可分离与偏废。法律的权威树立与信仰养成有赖于道德支持，高校师德、学风等培育也离不开法律约束。在推进依法治校进程中，必须强化道德教育对法治的支撑作用，发挥道德的教化与滋养功能，在师生行为指引与道德体系中体现法治要求、突出法治内涵，注重培育师生的法律信仰、法治观念、规则意识，引导师生自觉履行法定义务、社会责任，营造高校讲法治、守规则的文化环境。同时以法治承载道德理念，善于运用法治思维与手段解决道德领域突出问题，将法律作为底线的道德与道德的保障，注重将社会主义核心价值观等道德内容及高校管理、服务实践中广泛认同、较为成熟、操作性强的道德观念及时上升为规则规范，引导师生崇德向善。

　　第五维，依法治校应是权力均衡之治。

　　“权力应该被用来限制权力。”在依法治校构建的高校权力框架中，行政权、学术权与民主监督权之间相互制约，形成权力均衡格局。这种格局意味着各种权力主体之间保持适度的张力，在结构方面保持相对独立自主，在功能方面是既良性互动又相互制衡的耦合式运行模式，在权力配置上体现法治精神、权利本位，坚持权力主体之间的平等性，保证分权与权力制约的统一。在高校办学的横向层面，高校应对行政权力、学术权力与监督权力进行合理的制度安排，包括明晰党政权责范围，坚持党委领导下的校长负责制；协调行政权力与学术权力，完善教授治学的体制机制；协调党政权力与民主权力，加强民主管理与监督。在高校办学的纵向层面，高校应深化校院两级管理体制改革，推动学校向学院放权，创新学院管理模式，确保学院有职、有权、有责。

依法治校的四种进路

　　当前，与依法治校重大意义及美好图景形成极大反差的是，教育部等部门虽然近年来密集颁布一系列推进依法治校的关键性规章，但当前高校法治观念与依法管理意识仍较为薄弱，依法治校的制度与措施还不健全，高校管理者和教师运用法律手段保护自身权益及依法对学生实施教育与管理的能力、意识还亟待提高，师生权利救济机制还不完善。可见，当前高校依法治校进程的推进仍为政府主导型，远未成为高校的自觉行为。这种以政府从上至下的单向推动为主要动力的法治模式虽然见效很快，但随着时间的推移、高等教育改革形势的发展，其边际效益在递减，毕竟依法治校的推进主体是高校。

　　那么，高校推进依法治校的路径何在呢？对照依法治校的图景，笔者认为，高校可以沿着以下四种进路推进依法治校。

　　一是在凝聚高校改革发展共识中深刻领会依法治校理念。

　　必须将章程等法治的制度化成果作为实施办学、管理与服务的基本准则和依据，做到高校办学体系、现代大学治理体系和科技创新服务体系等重点领域的改革于法有据。

　　必须提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力。

　　高校师生应深刻认识依法治校在高校改革发展过程中的地位、作用与重大意义，自觉增强规则意识、制度意识、法治意识。

　　二是在优化高校内部治理结构中有效落实依法治校内容。

　　坚持和完善党委领导下的校长负责制，完善党政协同机制。高校应依法明确党委会、校长办公会议的职权范围和决策规则，合理界定学校内部不同事务的决策权特别是校内重大事项集体决策规则，健全决策程序，有关高校发展规划、基本建设、重大合作项目、重要资产处置以及重大教育教学改革等决策事项，应当按照有关规定，进行合法性论证，开展合理性、可行性和可控性评估，建立完善职能部门论证、邀请专家咨询、听取教师意见、专业机构或者主管部门测评相结合的风险评估机制。

　　坚持教授治学，健全学术治理体系。高校应以教学、科研为中心，积极探索符合学校特点的管理体制，克服实际存在的行政化倾向，实现行政权力与学术权力的相对分离，保障学术权力按照学术规律相对独立行使。学术委员会是教授治学的有效途径，是高校最高学术机构，是高校学术管理体系与组织架构的核心，统筹行使学术事务的决策、审议、评定和咨询等职权，高校党委、校长必须充分发挥学术委员会的作用，尊重并支持学术委员会独立行使职权。

　　扩大民主参与，完善师生监督与管理机制。高校应积极落实《学校教职工代表大会规定》，充分发挥教职工代表大会作为教职工参与高校民主管理和监督主渠道的作用，与教职工切身利益相关的制度、事务均应经教职工代表大会审议通过，涉及高校发展的重大事项应提交教职工代表大会讨论，同时扩大教职工对高校领导和管理部门的评议权、考核权。积极拓展学生参与学校民主管理的渠道，进一步改革完善高校学生代表大会制度，推进学生自主管理。

　　有效落实院系教学主体地位，完善内部管理架构。高校应根据学校实际和发展需要，科学设计高校的管理架构，推动权力下放给学院，规范高校内设机构的类别、职责、权限与分工，如可以通过编制高校审批清单、服务清单和责任清单开展权责清理与履职分析，厘清高校内设机构的职责权限。明确学院治理机构，完善党政联席会制度，明确院长负责制，健全基层学术组织。

　　三是在完善高校规章制度体系中切实维护依法治校权威。

　　建立有效的章程实施制度。章程是高校办学和管理的“总宪章”，上承法律法规和国家政策，下接高校各项规章制度，构成高校依法自主办学的总依据。章程的生命在于执行，高校应以章程为依据与要求形成健全、规范、统一的制度体系。

　　提高制度建设质量。高校制定章程或者关系师生权益的重要规章制度，要遵循民主、公开的程序，广泛征求校内外利益相关方的意见。重大问题可以采取听证方式听取意见，并以适当方式反馈意见采纳情况，保证师生的意见得到充分表达，合理诉求和合法利益得到充分体现，如可以建立规范性文件听证制度、重大制度意见征求与解读平台或师生意见建议公开回复平台等。章程及其他制度应遵循法律保留原则，符合理性与常识，不得超越法定权限和教育需要设定义务。涉及师生利益的管理制度实施前应经过适当的公示程序和期限，未经公示的，不得施行。

　　建立规范性文件审查与清理机制。高校应按照法制统一的原则，指定专门机构对制度进行审查。对与上位法或者国家有关规定相抵触、不符合学校章程和改革发展要求，或者相互之间不协调的规范性文件和管理制度，应及时修改或者废止。建立规范性文件定期清理制度，清理结果应向师生公布。新的教育法律、法规、规章或者重要文件发布后，高校应及时对照并修订校内制度。

　　四是在保障师生系列合法权益中大力弘扬依法治校精神。

　　应依据《教师法》和相关法律、法规、规章的规定，依法在教师聘用、职务评聘、继续教育、奖惩考核等方面建立完善的制度规范，明确高校与教师的权利与义务，保障教师享有各项合法权益和待遇，特别应充分尊重教师在教学、科研方面的专业权力。

　　应当以学生为中心，尊重和保护学生的人格尊严、基本权利，对学生进行处分应当做到事实清楚、定性准确、依据充分、程序正当，重教育效果，做到公平公正。对学生做出不利处分前，应当给予学生陈述与申辩的机会。

　　完善师生权利救济制度，依法健全校内纠纷解决机制。高校应把法治作为解决校内矛盾和冲突的基本方式，建立健全教师申诉或者调解机制及学生申诉机制，综合运用信访、调解、申诉、仲裁等各种争议解决机制，依法妥善、便捷地将因人事处分、学术评价、教职工待遇、学籍管理等行为引发的纠纷纳入不同的解决渠道，在处理教师、学生申诉或纠纷时，应当建立并积极运用听证方式，保证处理程序的公开、公正，提高解决纠纷的效率和效果，如可以建立师生不利处分听证制度等。

　　（作者胡旭阳系浙江大学党委副书记，黄云平系浙江大学信访办副主任）