从民办教育看教育的公益性与营利性

    【思想汇】

    我国《民办教育促进法（修正案）》历经波折，已经通过全国人大审议。民办教育实行营利与非营利分类管理是国家确定的重大改革方向，且符合国际上教育改革发展趋势。但是，如何正确认识教育公益性与营利性的内涵，如何理解营利性教育的公益性等问题，社会上仍然存在很多模糊认识。

    教育的公益性与营利性

    教育的公益性与营利性既不是同一范畴也不是一对矛盾。教育的公益性源自因人受教育而给社会发展带来的好处，它是教育活动的天然属性。就其本质来说，教育的非营利性和营利性，是教育的提供方式，是教育由谁提供及怎么提供的问题。人们之所以争论教育以何种方式提供为最佳，主要是哪种提供方式可以保证教育公益性的最大化，或教育公共福利的最大化。在我国，之所以人们还存在不同看法，是因为我国原有的教育提供方式所形成的惯性。

    从教育产生的时候起，教育便具有公益性，即为公众或团体提供服务。但随着营利性教育的出现，使人们原来所持的教育公益性观念面临挑战。事实上，教育作为一种产品，无论是政府提供还是私人提供给社会，比较流行的观念认为，“教育具有公益性”，并不是指提供公共产品的教育单位才具有公益性，而是说无论是什么产品形式的教育单位，其本质上和实际结果都给全社会带来巨大公共社会利益，即无论其过程如何、是否盈利，教育都是公益性产品。教育公益性不是由教育投资资本决定的，而是由教育服务自身的性质和功能所决定。教育具有天然的公益性，只是作为不同的产品形式时，其公益性有大有小；其公共角色有强有弱。因此可以认为教育营利性与其公益性并不是非此即彼的关系，营利性教育当中存有教育的公益性。弗里德曼曾指出，“所有的学校生产的教育服务都具有公共产品属性，私立教育也服务于公共利益，承担社会责任，从这个角度来讲，所有学校都是公立学校”。

    总之，人们认识教育公益性一般有两套逻辑：第一套逻辑是从教育的客观属性出发，即从客观方面来理解教育的公益性。这种理解不看教育的提供形式，也不看是什么年代的教育，只要教育存在，其公益性就存在。第二套逻辑是从教育的社会属性出发来理解教育的公益性，是从教育的提供形式来考虑。如果由政府或其他组织和个人无偿提供或低于成本提供教育，那么这种教育就具有公益性质，反之就不具有公益性。在教育发展的早期，两者之间泾渭分明。但随着教育普及程度的提高和扩大，两者之间出现了模糊现象。因此，我们不仅要看到第二套逻辑中公益性与营利性存在一定的冲突，同时也要重新认识第一套逻辑，即公益性与营利性并不是对立关系。从理论上看，公益性是办学之后的社会影响，营利性则是有关办学行为和对办学盈利处理的制度安排。二者既不属于同一范畴的一对矛盾，也不存在直接对应关系。坚持公益性并不表明学校没有营利行为，营利性也不一定妨碍民办学校公益性。

    区分营利与非营利非常必要

    营利性教育的出现，是一个国家教育体系发展到成熟阶段的产物。民办学校推行营利与非营利划分，并不是对民办教育实行“公有化”，也不是想遏制民办教育发展,而是作为公共机构的政府必须从教育的公益性出发，尽可能使教育的公益性最大化。

    美国是较早推行营利性高等教育的国家，其公立院校、私立非营利性院校、私立营利学历教育院校三分天下，从学生数量上看，70%的学生是由30%公立院校培养出来的。美国高等教育的营利与非营利划分，从某种意义上重构了教育的需求性。如：非营利教育（公立与私立）主要面向学历教育需求，营利性教育主要面向非学历教育需求，特别是职业教育和成人继续教育。欧洲国家私立院校非常少，私立营利性更少，以至于欧洲国家很少说私立或公立；像比利时称之为“政府设立的大学”和“政府资助的大学”；像德国高等教育一直保持“义务性质”，近年才象征性收取学费。

    我国民办高等教育自20世纪90年代以来，发展迅猛、成绩突出。经历了过去20余年的发展，其规模和硬件设施水平、特别是大众对民办高等教育的接受度都在提升。但同时民办高校也出现了“鱼目混珠”现象，违规违纪违背教育规律的事情时有发生，这些违背规律的办学在一定程度上伤害了教育的公益性。因此，如不实施分类管理，民办教育的公益性将只具有理论意义上的正外部性，而在实践中将释放大量的负外部性。改革开放后，由于我国民办教育的基本特征是投资办学，而且这种投资办学在不同地区、不同时间节点表现出不同的投资方式和投资力度，其差异性十分巨大。正是由于这一特点，自立法部门试图将民办教育进行营利与非营利划分以来，一个较为棘手的问题就是：民办学校实行分类管理后的投资回报与产权明晰，就成了举办者最关心的话题，也是《民办教育促进法》（修正案）颁布后绕不开的问题。当我们在谈民办学校产权归属和分割问题时，要认清这是我国民办高等教育发展的阶段性特征，也是我国民办教育在改革开放后重新崛起的特殊性所致。教育公益性最大化，是任何教育形式和发展阶段的努力目标。

    民办学校如何体现公益性

    即便是营利性学校，也有与非营利性学校共同的职能，主要表现在以下三个方面：一是通过人才培养产生的公益性。营利性学校和非营利性学校在人才培养的道德目标、政治目标及相关教育内容、教育方法方面并没有实质性的区别。为社会培养或培训各类人才，提高人的素质，培养人的职业技能，维护社会稳定，促进经济发展，在一定程度上弥补公立学校的不足，营利性教育毕竟是有利于社会发展的一种公益社会活动。美国经济学家西奥多·舒尔茨认为，教育、培训、健康、迁移等活动可以提高人力资本，而人力资本的提高是经济增长的重要原因。二是通过举办教育带来的公益性。如扩大教育机会，营利性机构将提供更加多样化的学习机会。如职业教育和成人教育；增加教育选择，受教育者的身心发展具有差异性，教育需求具有多样性；减轻政府教育财政压力。三是营利性学校教学效益具有社会外溢性。美国学者S.鲍尔斯和H.金蒂斯指出，学校的教育功能有两个方面，即再生产劳动力和再生产关系、社会关系。营利性学校作为学校系统的一个子集，通过提高办学能力和水平，其营利显然服务于公益性办学目的。

    《民促法（修正案）》中体现营利性民办学校公益性的内容，包括“各级政府可以根据经济社会发展需要和公共服务需求，通过政府购买服务及税收优惠等方式对营利性学校给予支持”。未来，关于营利性民办学校公益性的保证，一是依照《中华人民共和国公司法》中对企业履行社会责任的管理要求，“公司从事经营活动，必须遵守法律、行政法规，遵守社会公德、商业道德，诚实守信，接受政府和社会公众的监督，承担社会责任”（《公司法》第五条）。二是在各级政府以项目方式购买营利性民办教育服务等实践过程中，由营利性民办学校与公共部门签署相关合同或协议，对营利性民办学校的责任义务进行约定，并严格按《合同法》执行。

    （作者系厦门大学副校长）