职业教育应有突破 建立国家资格框架

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编者按

    近日，国务院印发了《关于激发重点群体活力带动城乡居民增收的实施意见》提出：建立职业资格与职称、学历比照认定制度。这将再次启发职教界：立足产业和职教实际，借鉴国际成熟的经验，突破现有职业教育两套管理体制的定界束缚，构建中国自己的“国家资格框架”，或者能够突破现有职业教育两套证书体系的束缚，从而在体制机制建设上为升级版的职业教育注入新的活力。

    国务院此前出台的《关于加快发展现代职业教育的决定》指出：职业教育要“形成适应发展需求、产教深度融合、中职高职衔接、职业教育与普通教育相互沟通，体现终身教育理念，具有中国特色、世界水平的现代职业教育体系”。这实际上揭示了现代职业教育体系的3个特点：一、要适应经济发展，这是社会需求性、政策导向性的要素；二、要实现中高职协调发展，这是职教层次性、发展规律性的要素；三、要体现终身教育理念，这是个性需求性、体系开放性的要素。基于此，“国家资格框架”成为一个积极的选项。

制约现代职教体系建设的两个问题

    职业教育作为一种跨界的教育，在办学制度层面，跨越了企业与学校；在人才培养层面，跨越了工作与学习；在社会功能层面，跨越了职业与教育的疆域。所以，职业教育不能只遵从教育规律、认知规律，还要遵循职业发展规律、技能形成规律。但是，目前的职业教育距离升级版的中国经济的需要还差得很远。其中，有两个明显的问题，制约了现代职业教育体系的建设。

    一、用人的劳动制度与育人的教育制度的分离。这不仅表现为劳动人事部门与教育行政部门在职业教育管理职能上的交叉，而且更重要的是表现在劳动市场的用人信息与职业教育的育人供给的脱节，尤其是行业、企业在职业教育发展与改革的“失语”现象。劳动制度与教育制度的分离，必然导致职业教育的办学缺乏劳动市场与职业预警的有效调控引导，校企合作、工学结合的实施困难重重，劳动市场的信息资源、学校的教育资源与行业企业的实训资源的无法综合配置。

    二、职业资格证书与教育学历证书的分离。现有的职业教育证书制度，存在着两套体系：一是作为教育属性的学历证书结构，它起于初中层次的初等职业教育，经过高中层次的中等职业教育，止于专科层次的高等职业教育，其证书为学历证书，由教育部门颁发；二是作为职业属性的职业资格证书结构，它建构于初级技能、中级技能、高级技能、技师、高级技师五个等级，其证书为职业资格证书，由人社部门颁发。鉴于这两者之间不存在对应关系，中职和高职的学生，在获得学历证书之时，应该获取哪一级职业资格证书，都无明确的依据。

    这样，一方面职业资格证书名目繁多，一方面职业资格证书与教育学历证书不能实现等同或等值，两种证书制度“各行其道”，很难对经济和社会发展所需要的职业人才予以评价、认定和合理使用，客观上造成学生就业与企业招工时的无所适从。

国际成功经验可资借鉴

    国际上，寻求职业教育的规律与本质，实现职业教育与普通教育等值的探索，一刻也没有停止。英国、澳大利亚明确提出国家技能发展战略，其多年来职业资格与教育学历等值的成功经验已被欧盟借鉴。

    英国的资格种类繁多，各种资格的要求和获取方式不尽相同，为避免资格种类多样性带来的混淆不清，以及为构建资格之间的相互衔接，英国一直在一体化的资格体系构建方面下大力气。英国《国家资格框架》体系是英国国家层面建立的一个囊括所有资格及其证书的大系统，涵盖了职业资格证书和教育文凭。英国证书体系的改革与发展历经数十年。2004年英国资格证书及课程管理署（QCA）宣布：从2004年9月1日起，英国执行新的资格证书框架体系。该框架体系是对2000年框架体系的进一步更新，主要目的是与欧洲资格证书框架体系接轨，变革的主要内容是将原来5级证书制改为8级证书制。

    《澳大利亚资格框架》则自1995年1月起开始实施，到2000年在全澳大利亚全面实行，已经走过了20多年。这一国家层面的澳大利亚资格框架，由一系列证书和文凭所代表的资格构成：不仅涉及职业教育的证书、文凭，而且涉及普通教育的证书、文凭；不仅涵盖高中教育和高等教育这两个教育层次，而且跨越普通教育与职业教育这两种教育类型，还涉及高中教育、职业教育与培训和高等教育这三个领域。而这里的“资格”，不是专指“职业”的资格、从业的资格，还指向“教育”的资格、学历的资格。

    此外，欧盟成员及候选国共46个国家建立了8级“欧洲资格框架（EQF）”制度，实现了与“欧洲高等教育资格框架（QF-EHEA）”的等值：5级资格等同于“欧洲高等教育资格框架”的“短期高等教育”（专科），6级等同于“学士”，即职业本科或技能本科，7级等同于“硕士”，8级等同于“博士”。现在，“欧洲资格框架”已成为欧盟各国之间教育证书和职业资格证书评估、比较及相互认定的重要依据。8级资格证书制度的层级具有规律性和科学性，2011年联合国教科文组织发布的国际教育分类也是8级（教育证书的层级）。

可尝试的“中国国家资格框架”

    国际成功的经验和理论研究的成果表明，支撑现代职业教育体系，需要有一个制度性的国家资格框架予以支撑，包括把基于认知规律的学历资格证书与基于技能形成规律的职业资格证书加以融合，一是实现职业教育与普通教育的等值，二是实现纵向的衔接与横向的沟通。所以，作为一个国家制度，国家资格框架的建立也绝非是教育部门能独立完成的任务，必须跳出教育部门形成全体合力。

    笔者认为，国家资格框架的基本组成部分应包括：

    第一类：教育部门负责的各类教育证书，主要是教育部管辖的学校颁发的各类教育证书，涵盖职业学校、普通学校；也包括人社部门管辖的技工学校和技师学院颁发的相关证书。

    第二类：人社部门颁发的各种职业资格，也是技能等级证书，由职业资格鉴定机构通过考试后颁发。

    第三类：专业部委或行业、企业或社会教育与培训机构颁发的各类职业培训证书，一般为针对特定的行业或企业的、专业性强的职业资格证书或技能等级证书。

    国家资格框架的层级结构，要涵盖职业资格证书和学历资格证书。同时，这意味着，每获得一级职业资格证书，就等同于相应的学历层次；每一层级都构成完整的职业资格，可根据经济发展与劳动市场的需要就业；在需要时可返回职业院校，或通过非正规和非正式学习获得职业晋升和学历晋升为高一级资格证书。

    借鉴欧盟8级“欧洲资格框架”的经验和联合国教科文组织最新的8级国际教育分类标准，以及中国曾经长期实施过的8级技术工人制度，“中国国家资格框架”也可以尝试由8级资格组成。

    国家资格框架的管理，涉及教育部门、人社部门、行业企业，以及工会、妇联等机构，这就需要统筹相关的职业教育资源，以实现综合协调。但长期以来，由于劳动制度与教育制度的分离，行业和企业的缺位，使得国内这种“条条”管理的体制几乎成为束缚职业教育进一步发展的障碍。因此，必须在管理体制上为现代职业教育体系的建立注入新的发展动力，这就需要从横向的综合部门管理体制着眼，试行大手笔的改革。

    为此，建立国家职业教育机构，例如国家职业教育（总）局，或国家职业教育委员会、国家职业教育办公室，有利于国家资格框架制度的管理与实施。

    国家职业资格框架制度的建立，将使得人才的使用有一个比对、评价和认定的国家平台。权威的国家资格制度，必须有权威的国家认证制度予以保障。这里尤其要注重发挥行业的认证作用，应逐步实施行业认证制度。

    国家资格框架制度的建立，必将有利于规范各级各类教育和培训的内容和标准的方向，有利于鼓励公民通过各类规范的教育途径，去获得个人职业生涯发展需要的资格，使得职业技能人才、工程技术人才和科学研究人才的资格，统一于一个权威的国家资格标准之下。这有利于进一步提高职业教育的吸引力，实现教育公平、社会公平，实现“人人皆可成才，人人尽展其才”的教育目标。

    （作者系教育部职业技术教育中心研究所高等职业教育研究中心主任）