提高我国存款保险制度的运行效率

    【实践探索】

    长期以来，我国银行业一直存在着以国家信用对银行隐性担保的全额保险制度。在该种存款全额担保体系中，政府和纳税人实际上承担了存款类金融机构经营失败的全部风险损失。

    显性的存款保险制度与传统的隐性全额保险制度不同，它是一种更加市场化的金融保障制度，由符合条件的各类存款性金融机构集中起来建立一个独立的保险机构，各存款机构作为投保人按一定存款比例向其缴纳保险费，建立起存款保险准备金。当成员机构发生信用兑付危机或面临破产倒闭时，存款保险机构向其提供财务救助，或者直接向存款人支付部分或全部存款，从而保护存款人利益，维持金融体系稳定性和公众信心。

    关于存款保险制度建立与否，学术界一直存在着不同的观点。赞成者认为，该制度能有效地抑制金融恐慌，阻碍信用危机蔓延，推进银行间公平竞争，保护弱势储户的存款安全等。根据金融恐慌形成机理的不同假说，随机提款理论和理性挤兑理论都认同存款保险制度能有效地抑制存款挤兑。随机提款理论认为，虽然商业银行的职能明确，但由于存款人对银行的信任程度有所差异，银行依然会蒙受存款挤兑风险带来的损失。理性挤兑理论则指出信息不对称是引发存款挤兑的重要原因，认为储户挤兑存款是存款人理性的选择。存款机构对储户何时取款、取款额度、取款原因是事先无法预知的；同时储户也无法对存款机构的经营绩效做出确切评估。因此，如果存款人感知或听闻存款机构出现信用风险事件，处于资金安全考虑便会做出存款搬家的选择，如果存款机构不能及时应对，势必引起挤兑存款，产生金融恐慌。以上两种理论都认为存款保险制度能有效消除大众对存款机构挤兑的心理预期。基于委托代理关系理论，反对的观点认为存款保险制度的最大缺点是易诱发道德风险、引致逆向选择。即存款保险制度以保障储户的存款安全为出发点，然而存款人由于受到保护反而失去了监督商业银行经营管理的原动力；而商业银行以补贴利率融入更多的资金，进一步激励商业银行经营高风险投机活动，致使银行经营风险反而上升，增加银行倒闭和经济重创的几率。

    结合双方观点分析，存款保险制度能够有效抑制存款类金融机构挤兑风险的发生而达到金融稳定的作用，但同时又因该制度产生的道德风险问题会减弱存款类金融机构的稳定性。因此，存款保险制度建立与否不是金融机构道德风险产生的唯一诱因。笔者认为，存款保险制度的运行是一个目标明确、涉及面广、系统协调的金融创新过程，制度建设的关键问题在于不断完善存款保险有效运行的条件。

    我国经济新常态下，存款保险制度是全面深化金融市场化改革的制度保障，它能更好保护中小存款人的利益，维护利率市场化改革的稳定，增强公众对金融系统的信心，强化市场的激励和约束，促进银行业金融机构的健康发展。但该制度建设伊始，在制度环境、运行模式、费率厘定、社会认知、职能定位等方面差强人意。如何结合中国国情，提升我国存款保险制度运行效率是一个亟待解决的课题。对此，笔者有以下思考：

    其一，协同优化金融生态环境，不断完善法律法规体系。从存款保险设立较早的国家发展经验来看，存款保险制度的建立有效减轻了因个别存款机构破产对中小存款人造成的存款损失的危害，消除了局部或个体金融风险事件诱发银行业挤兑危机发生的可能；但面对系统性风险，仅依靠存款保险制度并不能发挥出中流砥柱的作用，反而存在耗尽存款保险基金的风险。

    良好的宏观经济环境和完善的现代金融体系对防范系统性金融风险事关重大，也是存款保险制度有效运行的前提条件。良好的宏观经济环境下（包括经济增长方式、对外经济贸易、币值稳定和财政收支等状况）金融机构能够获得稳定的利润来源，准确对各类风险进行识别与控制。因此在考察宏观经济要素对存款保险制度的影响时，决策机构还应综合考虑国际经验、财政与货币政策、经济发展状况、金融机构承受能力、通胀程度、社会文化背景和风险处置需要等综合因素。宏观经济的稳定和实体经济的发展需要一个合理高效的多元化金融体系。完善的现代金融体系在实现资源有效配置、支持实体经济发展的同时，也能够显著地防范和化解各种金融风险。存款保险制度若能与现代金融体系相互兼容，则能有效地推动金融业的稳健发展。

    完善法律法规体系亦为存款保险制度有效运行提供了保障，这不仅包含分工明确、权责一致的金融监管，还囊括健全的机构治理机制和业务运行机制。《存款保险条例》明确规定，我国存款保险制度具有早期纠正监管权与风险处置职能，主要职能类似于美国联邦存款保险公司；参保方式为强制参保，这与英国、日本等国组织形式类似。目前，我国的存款保险基金管理工作暂由央行金融稳定局兼管，尚不具备独立运作，监管职能未做到分工明确，配套政策也未体现在文件规范上。从国际发展经验来看，存款保险相关政策法规的完善不是一蹴而就的，均经历一个循序渐进的改良优化阶段。

    其二，科学厘定存款保险费率，强化机构内部治理机制。《存款保险条例》规定：保费由基准保费与风险差别保费两部分构成，保费每六个月缴纳一次。我国存款保险将从基准费率开始，起点水平比其他国家都要低，然后再过渡施行风险差别费率，逐步累积存款保险基金。

    从理论上分析，存款保险制度的建立为中小银行营造了公平竞争的市场环境，拓展了银行发展空间。存款保险费率的科学厘定是存款保险体系的核心问题。费率厘定不仅要考虑存款机构的信用及风险状况，还应兼顾限额承保制约、机构资产规模、机构类别差异、监管宽容机制、债务清偿结构、跨期影响等多种因素。若费率设置过高，势必会增加商业银行的财务成本，尤其是对中小银行，进而不利于实体经济的发展；但若费率设置过低，则存款保险基金累积不足，将无法充分实现问题银行的风险覆盖。费率缴付机制分为固定费率制与差别费率制。采用程序简单的固定费率制即意味着费率缴付与商业银行所承受的风险状况自动脱离，会激励商业银行经营收益高但风险大的业务。实行差别费率制能够营造出公平的金融竞争环境，也便于存款人更好地了解各商业银行的信用风险状况，但此种制度基于较高的外部环境要求，操作也比较复杂。

    存款保险制度的有效运行离不开存款机构完善的公司治理机制。公司治理机构不仅包括内部经营决策约束与权责一致的制度，还要包含严谨且具有执行力的会计和审计制度。实践证明，良好的公司治理制度是提高存款人信任程度的重要措施和存款机构长期稳定发展的重要支撑。

    其三，完善信息披露制度，提高风险自担意识。费率科学厘定的同时要强化市场约束机制。一个设计合理的存款保险制度会鼓励大额存款人或股东积极主动对存款机构进行取舍与监督，强化存款机构内部治理及业务创新。及时披露存款机构财务与业务状况、股权结构等相关信息，且确保披露信息的准确性，以便存款人及股东作出正确判断与选择，规避潜在风险损失的发生，遏抑存款机构经营超过自身风险承受能力的高风险业务或通过股票市场把风险损失转嫁给投资者的动机，强化市场惩戒作用，健全存款机构的外部控制机制。

    健康的全民金融风险意识与理念是现代金融体系健康发展的前提条件。除借助媒体积极宣传存款保险制度的运行机制外，监管部门应及时地向社会大众披露存款保险机构真实完整的信息。完善的信息披露机制有利于提高投资者对货币时间价值的重视程度，培养风险自担意识，选择合理的投资策略，增强对金融体系稳定运行的信心。

    目前大众对存款保险制度的响应低于预期。在银行国有控股背景及“大而不倒”观念的影响下，存款人对国有大型银行信任程度高，城商行、民营银行、村镇银行等中小银行所经营的信贷业务处于明显劣势。由于银行销售理财产品时的刚性兑付承诺，城市居民投资更加青睐银行所发售的理财产品；农村居民收入中虽然存款比重较高，但很少主动关心金融市场与存款机构等相关信息。关于大众对存款风险的认知，网络与电信诈骗导致存款丢失的恐惧反而表现得更加强烈，银行破产导致存款安全的忧虑反而很小。大众对存款保险制度的漠视在存款机构出现不利舆情信息时极易引起金融恐慌。

    （作者单位：山东财经大学金融学院；本文系国家社科基金项目［16BJY187］的阶段性成果）