如何认识地方政府债务结构性问题

    【实践探索】

    地方政府债务去杠杆是供给侧结构性改革中的一项重要内容。加快地方政府债务去杠杆，可以优化地方政府资产负债表，有效化解债务风险，为推行供给侧结构性改革提供良好的财政环境。

    在新《预算法》出台之前，地方政府通过融资平台举债进行基础设施建设，对经济发展起到了积极作用。在对地方政府债务清理甄别后，2015年底地方政府负有偿还责任的债务16万亿，或有债务7万多亿，按照2013年审计结果20%的代偿率进行折算，2015年地方政府债务杠杆率为25.58%，没有超过欧盟规定的60%警戒线的标准，风险总体是可控的。当前，我国地方政府债务主要是结构性问题，具体表现在以下方面：

    或有债务游离于监管之外。近年来，财政部和银监会出台了多项措施，加强对融资平台公司的管理，清理了部分“空壳”平台，并对融资平台债务进行甄别，将符合规定的纳入预算管理。没有纳入预算管理的债务，按照规定地方政府不再承担偿还责任，但在实践中地方政府对该类债务进行了背书。同时，目前仍有许多融资平台的融资职能尚未被彻底剥离，继续为地方政府进行融资。这些通过融资平台形成的或有债务游离于预算管理之外，2015年底地方政府或有债务规模占总债务的30.5%左右，对此需要加以重视。

    融资途径主要依靠间接融资。地方政府债务资金来源主要依靠银行贷款、BT和基建信托等间接融资途径，较少通过直接融资途径。间接融资和直接融资相比，存在成本高、流通性差的弊端。新预算法规定新增债务只能通过发行地方政府债券这种直接融资途径。同时，从2015年开始实施地方政府债务置换计划，逐步将部分期限短、成本高的债务置换成地方政府债券，地方政府通过直接融资途径的负债占比才有所提升，但债权人仍是银行业金融机构。一旦地方政府债务出现违约，对银行业金融机构会有较大的影响，还会将金融风险由银行市场引至债券市场。

    债务期限错配。地方政府债务主要投资于基础设施建设，其投资回报期限平均在10年左右或为公益项目而没有直接收益。但从地方政府债务资金来源及其债务期限上来看，银行贷款期限主要集中在5年期。截止到今年6月30日，地方政府债券中10年期以下的债券发行数量占发行总数的75.41%。虽然通过债务置换，部分解决了短借长用的问题，但期限错配问题仍然存在。

    各地区债务承受力不均衡。由于经济发展速度、产业结构等因素的影响，各地区地方政府债务规模大小、杠杆率高低、债务风险程度具有明显的差异性。经济增长速度慢、产业结构单一的地区，在去产能政策的影响下，债务风险会进一步加大。针对这样的地区，需要减少债务规模来降低杠杆率，避免出现区域性债务危机。但对于产业结构相对合理，对经济增长贡献比较大的省份，不仅不需要去杠杆，还可以通过加杠杆来推动经济增长。

    举债主体集中于市级政府。根据2013年审计署公布的数据，省级、市级、县级、乡镇的债务规模分别占地方政府性债务总规模的29.03%、40.75%、28.18%、2.04%。地方政府债务主要集中于市级政府，但根据预算法规定，市级政府没有独立发行地方政府债券的权力，其债务需要由省级政府代为举借，导致当省级政府分配的债券指标不能满足其发展需求时，市级地方政府可能会在财政预算管理之外，通过其他途径变相举债。

    地方政府债务结构性问题表明，去杠杆不仅是简单的消除杠杆或降低杠杆率，而是通过供给侧结构性改革，建立合理、科学、高效的地方政府债务管理制度，将地方政府债务杠杆率控制在合理范围，使其债务结构更合理，债务管理更科学，并可以有效防控债务风险。

    笔者认为，解决地方政府债务结构性问题，需要着重于通过以下几种途径：

    推行财税体制改革。改变现行中央和地方财权与事权配置不合理的现状，合理划分中央和地方的财权与事权，使地方的财权与事权相匹配，充分发挥地方的积极性。通过财税体制改革，增加地方政府收入，增强地方政府债务偿还能力及其可持续性。同时推动政府职能由“建设型”向“服务型”转变，改变地方政府作为地方基础设施建设最大供给方这种局面，大力推行PPP模式，让民间资本融入，为地方政府腾挪出更多的资金空间。

    完善地方政府债务的相关立法。为地方政府举债行为提供基本法律依据，使其在法律制度框架内进行举债融资活动。应制定地方政府债务管理的系统性法律规范，明确规定地方政府债务规模、举债程序、债务偿还或有债务的法律责任及债权人权利保护等内容。要以法律规范的形式明确禁止违法违规举债行为、违法担保行为及变相融资行为。

    健全地方政府债券管理制度。应根据不同地区的GDP、可支配的综合财力等因素，制定地方政府债券发行规模标准，使债券规模在不同地区、不同层级地方政府之间合理配置。还应推行交易机制市场化，改变金融机构作为持有主体的单一结构，使居民逐步成为地方政府债券的重要投资者，激发地方政府债券二级市场的活力。可以尝试建立地方政府债券保险制度，使地方政府债务由中央政府兜底的政府行为转向由保险提供偿还保障的市场行为。

    建立长效的地方政府债务风险防控机制。地方政府债务去杠杆的根本目的是为了防范可能引发的财政风险和金融风险，因此应该从事前、事中、事后建立包括债务规模控制机制、债务资金运行管理机制、债务处置机制、债务预警及应急处理机制、债务监管机制和债务问责机制在内的全方位、多角度、系统性的地方政府债务风险防控机制。

    （作者单位：西北大学，本文系国家社科基金项目［12XFX032］的阶段性研究成果）