从三个理念看科学立法

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编者按

    我国首部慈善领域的专门法律——《中华人民共和国慈善法》即将于9月1日起正式实施。从酝酿到制定，再到全国人代会表决通过，慈善法的立法过程可谓“十年磨一剑”。慈善法的法律条文中蕴涵了哪些理念和精神？在慈善法即将正式实施之际，我们特别约请这部法律起草工作的参与者、全国人大内务司法委员会内务室主任于建伟，请他讲述慈善法立法背后的故事。

    十二届全国人大四次会议审议通过的《中华人民共和国慈善法》，是我国社会领域的重要法律，是慈善制度建设的基础性、综合性法律。慈善法共12章112条，结构完整，内容丰富，为慈善事业健康发展提供了重要法制保障。这部法律的制定，是我国慈善事业发展史上的里程碑，意义重大，影响深远，受到了社会的广泛关注和高度评价。作为慈善法起草工作的参与者，笔者拟从开放、务实、创新三个方面，谈谈蕴涵在法律条文之中的理念和精神。

开放的理念

    改革开放是我国一项基本国策。发展经济需要开放，社会建设也需要开放。制定慈善法是社会建设的重要内容，自然要以开放的心态和理念来开展慈善立法工作，这主要体现在：

    首先是立法过程的开放性。在慈善法起草、审议过程中，按照党的十八届四中全会关于深入推进科学立法、民主立法以及“立法机关主导、社会各方有序参与立法”的精神，立法者采取请进来、走出去、书面征求意见、网上公开征求意见等多种形式，广开言路，集思广益，最大限度凝聚共识、凝聚智慧。

    立法机关“开门立法”得到了社会有关方面的积极响应，清华大学、北京大学、中国人民大学等高校有关机构、社科院法学所以及一些慈善组织，纷纷召开慈善立法研讨会、论证会，仅内司委内务室参加的此类会议就达30多次，呈现出学界、实务界和立法机关密切沟通、良性互动的崭新气象。起草过程中，内司委共收到7份慈善法草案专家建议稿、几十份专题研究报告和数百万字相关资料。

    其次是制度设计的开放性。现代慈善的发展趋势是领域宽广，人人可为。与此相适应，慈善法在制度设计上体现了开放性和包容性。以调整范围为例，慈善法既调整慈善组织开展或者通过慈善组织开展的慈善活动，又调整没有通过慈善组织开展的慈善活动，比如，直接资助贫困学生，直接向公益性非营利的学校、医院、养老院捐钱捐物等。

    从现实情况和未来发展趋势以及其他国家慈善立法情况来看，慈善组织及其活动应作为法律调整的重点，慈善法正是这样谋篇布局的，从第二章慈善组织到第十一章法律责任，多数条款都与慈善组织有关。但作为慈善领域的一部综合性、基础性法律，对实践中大量存在的没有通过慈善组织开展的慈善活动也不能视而不见，应当给它以法律地位并加以鼓励和引导。因此，慈善法中的多个条文都体现了鼓励和支持更多的组织和个人投身慈善事业的精神。特别是“大慈善”概念的界定，体现了慈善概念的开放性和包容性。

务实的理念

    务实就是讲究实际、实事求是、崇尚实干。务实理念在慈善立法中的体现主要表现在：

    首先是立足基本国情。牢牢把握我国正处于社会主义初级阶段这个最大国情，根据经济社会发展的实际状况和创新社会治理的要求，对慈善法律制度作出规定，把在改革开放和社会主义现代化建设背景下发展我国慈善事业的生动实践作为立法基础，适当借鉴国外有益经验，但绝不照抄照搬。比如，慈善法仍把扶贫济困作为现阶段慈善重点，在慈善活动定义中，把扶贫济困单列出来；在促进措施一章中，专条规定国家对扶贫济困的慈善活动，实行特殊的优惠政策。

    其次是坚持问题导向。把解决慈善领域存在的突出问题作为工作重点，把法律切实管用作为工作目标，从组织建设、行为规范、促进措施、监督管理等多方面，着力解决影响慈善事业发展的问题，积极回应社会关切，增强慈善法的针对性和实效性。以公开募捐为例，目前我国在募捐方面存在两方面的问题，一是具有法定公开募捐资格的组织较少，限于公募基金会、慈善会和红十字会等。二是没有法定公开募捐资格的组织甚至个人也在搞公开募捐，比较乱。针对这些问题，慈善法一方面适度扩大慈善组织公开募捐主体范围，以利于有效动员和吸纳社会慈善资源；另一方面，从募捐资格、募捐方式、资格验证、信息公开、法律责任等多方面作出规定，以有效规范募捐活动。

创新的理念

    我们正处在全面深化改革的新时期，大众创业、万众创新成为时代强音。党的十八届五中全会提出创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，排在第一位的就是创新。

    一般而言，立法是实践经验的总结，通常具有滞后性。但在全面深化改革、全面依法治国的背景下，改革势在必行，而且重大改革要于法有据。这就要求立法要有一定的前瞻性，要根据新形势新实践，有所发展、有所创新，要按照党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，正确处理立法与改革的关系，实现立法决策和改革决策相衔接、相统一，更好地发挥立法的引领和推动作用。

    按照这一要求，慈善立法在深入调研、集思广益、凝聚共识和智慧基础上，作出一系列制度创新。比如：首次界定“大慈善”概念，拓展慈善事业发展空间；改革社会组织登记制度，确立慈善组织依法直接登记，缩短登记时间，降低成立门槛；完善促进措施，确立大额捐赠税前扣除结转制度，还明确了对慈善事业的费用减免、用地倾斜、金融支持、购买服务等一系列促进措施；创新监管方式，将目前对社会组织的年度检查制度改为年度报告制度，明确要求建立慈善组织信用制度和评估制度，鼓励支持第三方对慈善组织进行评估；改革完善监督机制，赋予主管部门新的监管措施，确立慈善行业组织法律地位，构建政府监管、组织自治、行业自律、社会监督和捐赠人监督有机结合大格局，等等。

    慈善立法秉持开放、务实、创新的理念和精神，正确把握和处理促进与规范、继承与创新、立足当前与着眼长远、从国情出发与借鉴国外经验的关系，着力提高立法质量，构建了中国特色慈善法律制度，成为社会领域立法的典范。 

    （作者为全国人大内务司法委员会内务室主任）