“地票”：激活农村“沉睡”资产

    【界面·治国理政新思想新实践】

    编者按：

    习近平总书记4月25日在安徽凤阳县小岗村主持召开农村改革座谈会时指出，新形势下深化农村改革，主线仍然是处理好农民和土地的关系。针对农民和土地的关系，“十三五”规划纲要提出，稳定农村土地承包关系，完善土地所有权、承包权、经营权分置办法，依法推进土地经营权有序流转；维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，并支持引导依法自愿有偿转让。

    近日，本报记者赴重庆调研了“地票”和“四权”有偿退出两种试点模式，供大家探讨。在“地票”模式中，开发商和农民并不直接交易，只是政府通过“地票”交易把原来“卖地”收入中的一部分反哺给远离城市的农民。“地票”模式的好处在于，它能够在使农民获得财产性收入的同时，确保城镇化建设用地和农村耕地“红线”的安全。在“四权”有偿退出模式中，需要积极引入社会资本。农户自愿将“四权”退回给村集体，投资者与村集体达成经营权流转，使农户与投资者双方利益都得到更充分的保障。

    重庆的“地票”改革，是指把农村闲置、废弃的建设用地复垦为耕地，腾出建设用地指标优先保障农村自身发展后，节余部分以市场化方式公开交易形成“地票”，即可在城乡规划建设范围内使用的指标。

    继家庭联产承包责任制后，“地票”改革能否给农村、农民、农业带来新变化？当城镇化、工业化、农业现代化进行得如火如荼，那些偏安一隅的农村“沉睡”资产能否得到激活，让守护土地的农民得到实惠？

1.城里地价涨了，为何能使远郊农民受益？

    来到重庆市涪陵区珍溪镇，见到洪湖村村民谭明清时，他难掩兴奋，领着记者参观他的新家——160平方米的套房，整洁、宽敞、明亮，家用电器一应俱全。他告诉记者：“以前住的老宅子一遇到雨天就渗水，一家5口人住在危房里担惊受怕，但是一直苦于没钱，想搬也搬不动。”在洪湖村，不少跟谭明清一样的农户已告别居住多年的土坯房、危旧房，圆了祖祖辈辈的“安居梦”。

    村民们之所以能乔迁新居，得益于重庆市的一项推动城乡统筹发展的试点项目——“地票”交易。经国务院批准，作为统筹城乡综合配套改革试验区的重庆，在2008年年底启动“地票”改革探索，设立了农村土地交易所，探索农民宅基地及附属设施用地等农村建设用地和城镇建设用地在市内远距离、大范围置换的“地票”交易，以市场化机制盘活农村存量建设用地。

    土地开发者可以根据自身建设项目的需要在土地交易所竞购“地票”，并在符合城乡规划和土地规划范围内选择地块拟做项目开发；政府将开发者所选地块征转为城镇建设用地，进行相关整理后，对该地块实行招标拍卖挂牌出让。

    在“地票”模式中，开发商和农民并不直接交易，开发商要买的地与农民复垦的建设用地没有直接关系，只是政府通过“地票”交易把原来“卖地”收入中的一部分反哺给远离城市的农民。而这些农民之所以能得到收入，是因为他们参与了建设用地复垦，承担了耕地保护的义务。“地票”模式的好处在于，它能够在使农民获得财产性收入的同时，确保城镇化建设用地和农村耕地“红线”的安全。

    这项改革探索，使农民获得实实在在的收益，受到不少村民的欢迎。

    “以前土地是‘死资产’，如今一亩能‘折现’14万元。”一旁的村民李成元告诉记者，过去光靠打工的一点收入，要搬进新房想都不敢想。但现在不同了。通过“地票”交易，按照宅基地14万元／亩的交易价格，他家0.9亩地，能获得13万多元，“再加上政府危房改造补助，我赚足了钱买了一套180平方米的房子，生活条件好多了。”

    “地票”不仅让留在农村的农民改善了生产生活条件，也让选择进城的农民实现带着财产进城。目前，重庆市累计有9.7万个进城落户家庭通过“地票”把他们的农村土地房屋财产“变现”。

2.城镇化建设占了地，农村耕地为何却增加了？

    城镇化让越来越多的农民涌向城镇就业定居，城市建设用地不断扩张，同时，农村耕地日益减少、建设用地不降反升。数据显示，2000年—2011年，全国1.33亿农民进城，城镇建成区面积增长76.4%，但农村建设用地不但没有减少，反而增加了3045万亩。耕地年均减少约1000万亩，直逼18亿亩耕地“红线”。

    正因如此，重庆市农村土地交易所副总裁王晓芹认为，“地票”交易制度的创新之处就在于用市场机制打通城乡建设用地“两张皮”的局面，让进城农民能够通过复垦和“地票”交易，以更合理的价格变现自己在农村的闲置房产，从而变农村建设用地为耕地。

    据统计，至2015年年底，重庆农村土地交易所累计交易“地票”17.29万亩，而同期使用“地票”仅11.75万亩，对应新增10.8万亩耕地，而“地票”落地实际占用耕地仅7.32万亩。这样一来，农村耕地减少的趋势就能得到遏制。

    “复垦宅基地，搞‘地票’交易，最初动议来自于群众主动要求。”洪湖村党支部书记郭中礼告诉记者，“村里700多套农房中，多年无人居住的、已成为危旧房的有240多套。不少农民觉得，农房没法进入市场，与其长期闲置、破损，不如复垦变现，还能获得一笔可观收益。”

    涪陵区国土局一位工作人员告诉记者，“地票”改革一直强调依法依规，以“农民自主、自愿”为原则，不搞“被复垦”“被上楼”。

    受益于“地票”制度的不仅仅是村民。根据重庆市的规定，复垦宅基地形成的“地票”收益扣除复垦成本后，由农户与集体按85∶15分成；复垦废弃公共设施等建设用地形成的“地票”收益，全部归农村集体所有。洪湖村原来集体经济薄弱，基本靠上级拨款。郭中礼说，洪湖村参与农村建设用地复垦以后，村组集体经济组织得到约400万元的“地票”价款。村里把这些钱用于道路、居民点项目配套等基础设施的建设。同时，全村新增耕地面积101亩，按亩均年收入4000元计算，一年可增加农业收入40余万元。

3.区域定位差异化发展，城市建设如何反哺农村？

    从2008年年底重庆农村土地交易所拍卖出第一张“地票”，到今年《重庆市地票管理办法》正式实施，7年多实践探索，重庆市逐步完善复垦、交易、使用、价款分配、法律责任等环节设计，“地票”制度体系初步形成。

    重庆农村土地交易所执行总裁童代志表示，统筹城乡发展，重点是要缩小城乡收入差距。而城乡居民收入差距主要在财产性收入的差距。中央提出让守护土地的农民得到实惠，提高农民经营与财产性收入是改革的关键。

    王晓芹说，在城乡二元土地管理制度下，实行“地票”制度是通过市场的手段，释放农村土地升值的潜力，打破城乡土地市场壁垒，赋予农民更多的财产权利。“把城市反哺农村这件事落实到真金白银，重庆政府下了很大决心。截至今年5月上旬，全市累计交易‘地票’17.7万亩，交易额353.4亿元。”

    记者了解到，“地票”来源于农村尤其是边远山区的农村，而落地于城镇，实际上相当于城市向农村特别是向远郊农村反哺了300多亿元的资金。已交易的“地票”中，70%以上来源于渝东北、渝东南地区，这两个区域在全市发展中承担着生态涵养和生态保护的功能，发展导向是引导超载人口转移，实现“面上保护、点上开发”。而“地票”的使用95%以上落在了承担人口、产业集聚功能的都市功能区及城市发展新区。

    西南政法大学教授刘俊表示，在市场引导下形成的这种土地资源配置格局，符合“产业跟着功能定位走、人口跟着产业走、建设用地跟着人口和产业走”的区域开发理念，有利于推进区域发展差异化、资源利用最优化和整体功能最大化。“城镇化建设涉及产业转移、人口流动等，均需要一个补偿机制，这个补偿机制可以考虑以‘地票’为载体。比如，渝东北生态涵养发展区定位为国家重点生态功能区和农产品主产区，就可将‘地票’与整村整治工程相结合，建立市场化的耕地产能和粮食产能投资补偿机制。”

    （本报记者 邱玥）