加快构建普惠型儿童福利体系

    【资政建言】   

    儿童福利发展状况不仅是衡量一个国家社会福利保障水平的重要指标，还是一个国家整体发展程度的重要标志。在儿童人口总数居世界首位和社会结构正经历转型的中国，儿童福利制度模式的选择和建设尤为重要。

“十二五”期间儿童福利的成就

    随着综合国力的提升和科学儿童观念的树立，“十二五”期间，我国儿童福利事业呈现快速发展的良好局面，儿童特别是困境儿童的福利水平不断提升。

    一是明确了儿童福利发展坚持“三步走”战略。第一步，在“十二五”末建立以政府保障为主，覆盖全体孤儿和困境儿童的托底保障制度；第二步，到2020年，在全国范围内建立惠及自身困境儿童、家庭困境儿童和问题儿童等非正常儿童，实现适度普惠的福利保障和服务供给；第三步，到2049年，在全国范围内建立面向全体儿童的普惠型儿童福利体系，基本达到先进国家儿童福利的整体水平。

    二是儿童福利法规政策体系快速建设。《中国慈善事业发展指导纲要（2011-2015年）》、反家暴法等为儿童福利法规的制定奠定了基础；《中国儿童发展纲要（2011-2020年）》、《国家贫困地区儿童发展规划（2014—2020年）》等文件为儿童福利发展提供了纲领性规划；刑法修正案（九）等做出了强化儿童保护的新规定；涉及特殊困难儿童教育和关爱等方面的一系列规范性文件，为儿童福利的实际运行提供了政策保障。

    三是儿童福利实务方面成果显著。在儿童福利体系建设上，政府加大对儿童福利的领导和儿童福利资金的投入；社会组织、企业、家庭和个人多方参与，以政府为主体、社会动员的儿童福利运行机制进一步完善。在具体执行层面，民政部推行“百县千村”基层儿童福利服务体系建设试点工作，取得积极成效；儿童福利服务对象和领域进一步拓展，专业服务理念得到普及，并在具体服务中予以体现；儿童福利服务组织和专业人才队伍不断扩大。

当前儿童福利存在的问题

    同时也应看到，尽管我国儿童福利事业实现了跨越式发展，但在全球各类别国家的儿童福利保障体系中，我国儿童福利水平总体上依然偏低，与综合国力不相匹配，与实现中华民族伟大复兴中国梦的人才储备要求不适应。德国著名社会学家贝克曾提出，在日益加大的“风险社会”里，儿童作为面临最高风险性的群体会是首当其冲的受害者，其所受到的伤害也呈现出原因多样化、程度复杂化、后果复合化、影响深远化的特点。当前我国儿童问题有如下表现。

    首先是群体性的困境儿童生存发展问题。困境儿童一般是指在特殊的、被限制了的环境条件下，基本需求得不到满足的儿童。我国困境儿童实际获得的生活、医疗等方面救助不断提升，但困境儿童的全面救助保护机制总体上尚未建立起来。以农村留守儿童为例，目前我国留守儿童占农村儿童数量约四成，占全国儿童总数两成多。因为特殊的成长环境及经历，一些农村留守儿童在生活、教育、心理发展方面出现了一些问题，这一群体人数较多、分布广泛，受侵害事件数量多、影响大，已成为具有较大影响的社会问题。其他如流浪儿童、贫困家庭儿童、事实孤儿、童工、大病重病儿童等困境儿童群体，也成为关系社会稳定发展的重要因素。

    其次是儿童权益被侵害及保护问题。社会快速转型中所出现的种种负面问题影响社会风气和人们的心理健康，儿童成为最突出的受害者。以谋财为目的，针对儿童的犯罪恶性程度、影响范围日益增大，拐卖儿童事件发生率高，打击治理难度大；个别人将人际矛盾、对现实不平衡心理等在儿童身上报复、发泄，造成对儿童的严重伤害；发生在职业儿童工作者身上的侵害儿童事件也不时见诸报端。

    再次是作为儿童生存发展的基本单位和基础保障的家庭环境恶化问题。上世纪80年代以来，我国离婚率上升较快，家庭关系与家庭状况日益复杂，婚外关系、非婚生现象等使得生活在不正常家庭环境中的儿童比例持续上升。同时，传统落后的儿童观念依然顽固，影响着家长的育儿行为，儿童暴力事件屡发；一部分孩子因为孤独症、阅读困难、人际交往障碍等心理疾患而产生的与社会不适应问题发生率越来越高。

“十三五”期间儿童福利发展的基本思路

    “十三五”期间是我国建立普惠型儿童福利的关键时期。儿童福利是一种综合性社会建设，是通过社会政策立法的方式对儿童需求的满足，对儿童权利的保障，以及对儿童发展的支持与保护；是在社会政策的指导和制约下，通过政府的协调、统筹，机构的服务、配合，程序的规范、衔接，制度的改进、完善等，以保障每一个儿童的全面发展。普惠型儿童福利制度建设是全方位、全覆盖、科学统筹的儿童福利制度，要求高层次的物质保障和高水平的服务供给。

    首先，要着力建立起以《儿童福利法》和《儿童发展纲要》为基础，涵盖全体儿童和儿童全面需求，包括原则性立法和执行性法规在内，分层级地体现儿童需求导向、弱势优先的中国儿童福利政策法规体系。逐步建立以宪法为基础，以儿童专门法为主线，以刑法、民法和其他相关法规为辅的儿童法律体系，加强执法和监督机制的法规建设。

    其次，整体搭建儿童福利的内容结构与标准。一是全覆盖，在福利项目设置上既覆盖全体儿童，又覆盖儿童的全面需求。内容上分两个层次：一是分类建立儿童福利基本保障制度，针对困境儿童的救助，包括贫困、残疾、留守等儿童，也包括学习困难、辍学等发展需求；另一方面是惠及全体儿童的福利，扩大范围，提高标准，增设项目，使每一个孩子能够获得健康发展的必要条件。二是普惠型，实现普惠的、较高水平的福利标准。如在全体儿童的福利服务上，积极建设儿童津贴、母婴保健、医疗福利等面向所有儿童的福利制度，建构与社会发展水平相匹配的高层次儿童福利体系。

    最后，搭建政府主导，社会、家庭参与的儿童福利运行机制。一是尽快建构以政府的财政支持为主，民间社会的资金投入为辅的儿童福利资金保障机制；二是建立自上而下、运行畅通的儿童福利行政管理体系，在国家层面设立专门的儿童事务主管部门，在各级省、市、乡镇政府成立儿童福利部门，城乡社区建立儿童福利服务中心，设立儿童福利主任，自上而下建立起统一协调的儿童福利行政网络，形成儿童福利行政体系的一体化；三是进一步完善家庭支持服务系统，加强家庭系统的有效性，推动家庭建设，同时进一步调动社会力量，促进儿童福利服务社会组织良性发育；四是努力建构专业儿童社会工作嵌入儿童福利服务体系的机制，培养儿童福利社工专业人才，打造一支比例适当、分布合理，职业化、专业化的儿童福利工作队伍。

    （作者系中国青少年研究会副会长、中国青年政治学院教授）