财政体制改革能为供给侧改革做什么

    5月16日，习近平总书记主持召开中央财经领导小组第十三次会议，指出当前我国经济发展中有周期性、总量性问题，但结构性问题最突出，矛盾的主要方面在供给侧。

    供给侧结构性改革的本质属性是深化改革，推进国有企业改革，加快政府职能转变，深化财税、价格、金融、社保等领域基础性改革。财政体制改革是经济体制改革的重头戏，在供给侧结构性改革背景下，财政体制改革应该寻求新的发展。合理的财政体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。

    1.财政体制改革让供给侧改革纲举目张

    5月20日，习近平总书记在主持召开中央全面深化改革领导小组第二十四次会议时强调，供给侧结构性改革本质是一场改革，要用改革的办法推进结构调整，为提高供给质量激发内生动力、营造外部环境。

    供给侧结构性改革是一场全局性的改革，涉及到经济体制的方方面面。而作为经济体制改革重头戏的财政体制改革，涉及中央和地方的关系，政府和企业、居民的关系，行政力量和市场的关系等，同样也着重于体系建设，在整个供给侧结构性改革中能起到纲举目张的作用。

    在改革开放的历史上，1994年的财政“分税制”改革重构了我国的财政体制格局，既激发了地方政府的积极性；又保留了中央政府必要的控制力，是一次中央和地方政府激励相容的财政体制的结构性改革。从国外经验看，财政体制同样起到了引领全面革新的作用。政治学家王绍光在《美国进步时代的启示》一书中指出，19世纪末美国的现代化开始于美国财政体制现代化。

    从当前中国经济存在的问题看，地方一味追求经济增长的“锦标赛”竞争，衍生出诸多债务和低效问题；财政预算外资金缺乏监督，滋生出预算软约束问题；中央和地方之间的财政关系在多方面不协调，造成部分地方“不作为”和方针政策执行的穿透力薄弱问题；财政体制运行不畅，经济改革和政策就会贯彻不通，经济主体的改革动力也很难凝聚。

    无论从历史、国外经验和现实问题等方面看，财政体制改革的综合性和重要性，使其成为供给侧结构性改革中的重要一“纲”。2016年及今后一个时期，财政政策在适度扩大总需求的同时，需要着力保障供给侧结构性改革，促进经济发展动能顺利转换。

    供给侧结构性改革的重要一点在于经济体制层面下激励相容的体系建设。实行结构性改革，要求财政体制不能像以往那样过度关注短期需求侧管理，应该更为关注经济中长期发展的深层次问题。当前的财政体制，在预算管理、宏观调控、税制体系、中央和地方财政收支关系和中长期财政风险防范方面都与供给侧结构性改革的要求存在一定差距。因此，在供给侧结构性改革的背景下，财政体制改革应该有新的突破。

    2.用好财政政策避免陷入“中等收入陷阱”

    完成预算法修改工作，初步建立起全面规范、公开透明的现代预算制度；推进财政信息公开，将政府全部收支关进制度的笼子；营改增、消费税、资源税、税收征管等多项改革顺利推进，税收制度体系日臻完善；一系列税收优惠政策出台为小微企业发展保驾护航……当前，深化财税体制改革已进入攻坚期和深水区，积极财政政策需要继续加力增效，切实增强政策实施的针对性和实效性。

    从世界范围内的经济发展经验来看，当一国人均GDP迈过3000美元的门槛之后，如果不能及时进行经济增长方式的转变，就有可能陷入“中等收入陷阱”，即人均GDP在达到一定水平之后，长期停滞在某一个中等收入水平。经过30多年的改革开放，中国经济取得了巨大成就，按名义汇率计算，2008年人均GDP首次突破3000美元。时至今日，我国已处在跨越“中等收入陷阱”的关键阶段。

    避免“中等收入陷阱”最核心的因素是社会流动性。具体而言，是指上一代人的收入、教育和地位对下一代人收入、教育和地位的影响程度。其测度方式是收入、教育和地位的代际相关系数。事实上，政府规模过大、劳动收入比例低和收入分配不均，都只是静态的不平等，并不是最可怕的。最可怕的是社会流动性低、社会利益结构被固化，从而造成动态的不平等，这必将导致长期经济增长的停滞。

    建设促进机会公平的财政体制，是扩大中等收入群体、防止社会阶层固化、促进社会纵向流动性的极其重要的举措。

    今后一个时期，在供给侧结构性改革的大背景下，财政政策应该在以下几个方面加大支持力度。第一，财政应大力支持实现人的新型城镇化。官方统计的城镇化率（2015年底为56.1%）包含了在城镇生活超过6个月以上的所有居民，这里面大约有2.3亿人并不具有城镇户籍，在教育、医疗、社保和保障房分配方面都面临着机会不公平。财政应该大力支持实现人的新型城镇化，逐步覆盖这部分常住城镇但不能获得公平生存和发展机会的庞大人群。第二，财政应大幅增加对教育和健康的财政投入力度。在财政资源的投入结构上，应该着重解决教育和健康的不平等。从长期经济增长的角度看，教育和健康资源分配的平等，可能比总量更重要。以日本为例，法律规定，全国的学校设施和师资要尽可能统一标准，东京最好的小学人均教育经费不超过最偏远山区小学人均经费的2倍。而目前北京等大城市最好的小学和偏远山区小学的差距却何止20倍。教育机会的公平获得是提高社会流动性最重要的渠道，而在这一点上，中国尚未出现良性发展的趋势。第三，财政要进一步压缩一般公共服务支出，减少对经济的过度干预，对垄断性行业进行差别化的税收或支出政策，促进社会竞争，鼓励创新。

    3.供给侧改革呼吁财政着力结构调控

    一个经济体的财政监督机制对于经济结构调整和中长期的发展动力来说非常重要。财政分权体制使得地方政府具有实施扩张性财政政策的动力，而预算软约束有助于其融资能力，使得实施扩张性财政政策的动力变为现实。在供给侧结构性改革的要求下，这些问题亟待财政体制改革予以破解。

    实际上，过去以需求侧为重点的财政宏观调控存在诸多问题。通过对全国31个省数据的研究发现：我国财政政策在经济放缓期采用的是反周期的扩张性调控；而在经济繁荣期所采用的则是顺周期的财政政策。这样的财政政策不利于熨平经济周期，其背后的财政体制是造成这一问题的根本。从财政支出结构看，在经济放缓期，基建支出扩张效应最大；在经济繁荣期，行政管理支出扩张效应最大。短期财政政策顺周期问题制约宏观调控效果，加剧了短期经济利益和长期发展目标的矛盾。

    供给侧改革背景下宏观调控的根本性转变，就是要从总量调控转向结构调控。总量调控就是调控财政发债规模，货币政策中的存款准备金率以及贷款的行政指标控制，这些都是总量控制。但问题是总量调控往往在调控严厉的时候首先受影响的是制造业和小微企业的贷款，一旦压缩贷款就可能出现保国压民、保大压小等现象，这样将导致就业更加恶化，且不符合供给侧结构性改革的要求。当前，应着重提高财政宏观调控能力，注重结构性调控、跨周期调控，兼顾短期经济波动和中长期经济发展。

    针对目前财政预算体制出现的问题，可以在几个方面推进改革。一是真正建立全口径政府预算体系，加强人大对预算的审批、修改和监督能力。二是进一步提高财政宏观调控能力，更加偏向供给侧结构性方面，发挥财政政策结构性工具的作用，兼顾短期经济周期和中长期经济发展。三是在“十三五”期间内彻底清理所有未纳入预算的各种体制外收费。四是适当提高国有企业税后利润上缴公共预算的平均比例，进一步支持社会保障和就业支出。同时，适时启动向社保划拨上市国有企业股份的试点，作为中长期社保资金缺口的有力补充。

    此外，“营改增”目前已经全面铺开，改革会影响地方财政收支平衡。要破解这一问题，需要深化税改，培育地方主体税种，增强地方自主发展力量，这也是供给侧结构性改革的应有之义。同时，进一步扩大市政债试点，打开作为“正门”的市政债发行，避免地方政府过度依靠卖地收入和城投债等“偏门”发展当地经济，带来财政和金融风险。

    （作者单位：中国社会科学院中国特色社会主义理论体系研究中心）