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山东济南非法经营疫苗系列案件爆发后不足一个月，国务院常务会议审议通过了《关于修改〈疫苗流通和预防接种管理条例〉的决定（草案）》，强化制度监管。这种快速有力的回应赢得了全社会广泛赞誉。但对即将实施的疫苗“新政”，人们依然存在模糊认识，需要从理论和实践层面加以厘清。
草案明确将二类疫苗比照一类疫苗纳入省级公共资源交易平台集中采购，不再允许接种单位直接采购以及药品批发企业经营。有观点认为此举使二类疫苗“去市场化”，笔者认为，这是误解了修法的原意。
长期以来，由于财政经费投入不足，一些基层疾控机构通过销售二类疫苗“创收”。他们在政策实践中将《疫苗流通和预防接种管理条例》“县级疾病预防控制机构可以向接种单位供应二类疫苗”的选择性规定变更为强制性规定：县级疾控机构作为分销商向供应商订货，再转批发给接种单位，从中赚取差价。为降低成本，有的接种单位甚至绕过县级疾控机构直接寻找廉价货源，给疫苗贩子提供了可乘之机。
可见，二类疫苗问题的根源不是市场化，而在于一些基层疾控机构和接种单位行政垄断造成市场失灵。不法分子能够在全国范围内调配临期疫苗，正说明正式市场机制没有起到应有作用。即便省级招标，只要疾控机构和接种单位还存在营利动机，仍然可能重蹈过去药品集中招标采购的覆辙，用“二次议价”等方式压低出厂价，并且带来巨大寻租空间，最终形成上游医药产业高度市场化与下游医疗卫生事业过度行政化的结构性矛盾。
因此，新条例实施过程中应更加注重市场，让优胜劣汰的市场机制发挥决定性作用。一方面疾病预防控制机构、接种单位应当按照规定建立真实、完整的购进、储存、分发、供应、接收记录，做到票、账、货、款一致。另一方面要积极培育市场，让各地疫苗需求和购销信息公开透明，防止形成新的更大的行政垄断。
同时，更好发挥政府监管的作用。但如何构建长效机制，堵住疫苗监管漏洞？由于历史和体制原因，我国疫苗安全呈现药监、卫生分段监管的格局。《条例》规定，卫生部门负责预防接种环节监管，对医疗卫生机构分发和购买疫苗的情况进行监督检查。药监部门则并不掌握接种环节疫苗购销情况，现实中可用的日常监管手段也仅仅是监督抽检。加之疾控机构业务活动专业性强且封闭运行，药监部门很难对其进行有效监督。笔者建议，以此次事件为契机，明确“药监负责疫苗产品质量，卫生负责预防接种行为”的分工格局，逐步扭转药品监管部门对医疗机构、疾控机构监管手段缺失的局面，真正从制度设计和政策执行层面构建“从实验室到医院”的全链条监管体系。
此外，还要加强行政监管与刑事司法的有机衔接，提升监管执法权威性和震慑力。公安机关拥有先进侦查手段，可以行使银行账户查询、财产冻结、现场保护等强制执法权，并拥有人身控制权，对于打击手段隐蔽且多样化的犯罪行为具有天然优势。建议以此次事件为政策窗口，秉持“最小折腾，最稳路径，最大改善”原则，从制度层面优化行刑衔接机制，探索推广“食药警察”队伍。新队伍可通过现有食药稽查人员转换身份或公安民警转任岗位来实现，先在国家和省级层面试点，待时机成熟后向市县延伸。
根据国家卫生计生委、食药监总局最近公告，我国将建立国家免疫规划疫苗动态调整机制，逐步将安全有效、财政可负担的第二类疫苗纳入国家免疫规划。有人建议国家更快、更多地用财政经费为二类疫苗买单。对此，笔者则有不同看法。
作为保障人体健康和公共卫生的重要战略物资，一类疫苗的本质是政府提供的基本卫生服务，主要针对普通传染疾病，强调公益性和低利润。二类疫苗主要针对季节性、区域性、个体性较强的传染疾病，其内涵是个人的自愿健康行为。政府通过维持一定利润率来激励二类疫苗生产企业改造工艺以实现优质优价，应对不断出现的新发传染疾病。假如二类疫苗利润空间被大幅压缩，那么企业的创新积极性就会降低，更多地通过低价优势获取市场份额。换言之，如果一味将二类疫苗纳入国家买单的免疫规划体系，非但无法增加民众健康福祉，反而会出现财政负担沉重、企业利润下降、疫苗质量不高、疫情防控不力等弊端。
另外，监管部门的责任也要厘清。最严问责的目的是查找和弥补监管漏洞，决不能异化为相关部门“各打五十大板”的摊派，更不能打击一线监管执法人员的积极性。科学问责应当区分主要领导的政治责任和普通公务人员的行政责任。前者由结果触发问责，后者以特定违法行为启动追责，两者不应混淆或替代。
（作者为国家行政学院副教授）
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