芦山地震灾后产业重建模式创新

    三年前的4月20日，发生在四川雅安芦山县的强烈地震已成为中华民族抹不去的沉重记忆。三年过去，在党和国家坚强支持与有力部署下，在全国人民的深切关爱与持续援助中，当地政府、群众自强不息、再造家园，在曾经的废墟上创造了重建奇迹。

    产业重建是增强灾区“造血”功能的重要途径。只有全面重振灾区的一、二、三产业，才能使这片热土真正恢复生机与活力。三年来，灾区产业重建取得了何种成绩，面临哪些问题，需要怎样进一步推动与深化？国家行政学院专家就此进行调研，给出解答——

1.举措有力成效显著

    根据《芦山地震灾后恢复重建总体规划》和产业恢复重建专项规划，灾区紧紧围绕“三年基本完成、五年整体跨越、七年同步小康”的重建目标，以“农业强底座、工业挑大梁、三产当尖兵”为引领实施产业重建，加快推进一、二、三产业全面提升，注重恢复功能与发展提高相结合，不断增强灾区产业“造血”功能，具体做法主要有：

    以工业园区建设为抓手，按照“绿色低碳，适度超前，产业高端，产城一体”的原则，贯彻落实“工业挑大梁”的要求，科学规划建设产业园区，落实项目引进负面清单管理制度，推动灾区产业转型升级。

    以现代农业基地和园区建设为抓手，加快推进农业新型主体培育和农业产业化经营，大力发展特色优势种养业和农业产业基地，全面启动灾区“国家绿色（有机）农业示范区”建设。着力培育生态农业，按照“农业强底座”的要求，着力打造雅茶、雅林、雅果、雅药、雅畜（禽）五大“雅字号”生态农业品牌，积极发展雅蔬、雅椒、雅鱼等特色产业。

    以生态、文化与旅游融合发展为重点，注重资源转化和农旅结合，大力发展生态文化旅游与乡村旅游。按照“景美致雅、行旅平安”的总要求，树立“生态雅安、全域旅游”的发展理念，围绕“熊猫家源、世界茶源”主题，加快推进国家生态文化旅游融合发展试验区建设。与周边7个市（州）开展共建合作，着力打造国际生态文化旅游目的地、中国西部康养目的地和川西休闲度假旅游集散地。

    芦山地震灾后产业重建取得了良好成效：

    工业转型升级初步完成。工业经济迅速恢复和发展，工业总量快速增长，重点工业产业园区承载能力显著提升；现代农业基地建设不断壮大，现代特色农业蓬勃发展。茶叶、果药、果蔬等三条百公里百万亩产业文化旅游经济走廊建设超过500公里，建成特色产业基地450万亩，建成休闲观光农业园（基地）16个、现代农业园区5个；生态文化旅游融合发展初见成效。产业重建启动以来，新增国家4A级旅游景区6个、省级生态旅游示范区2个、省级乡村旅游示范县2个；服务业转型升级初见成效。商贸、物流、金融等服务业转型升级，以姚桥城市商业综合体为代表的城区商业中心雏形初现，建成改造14个乡镇商贸服务中心和330家农家店，以中心城镇为核心、乡镇为骨干、行政村为基础的城乡市场流通网络体系基本形成。

2.问题突出 亟须重视

    在我国经济发展新常态下，灾区产业重建的平稳、健康、可持续发展面临着诸多压力，存在以下五个方面的困难和问题：

    产业重建低端化问题凸显、竞争优势不明显、产业可持续优化发展存在障碍。灾区主要以水能资源和矿产资源开发利用为主，产业结构单一，产业基础薄弱，经济发展滞后。特色农业优势没有得到充分发挥，工业优势企业不多，服务业发展滞后，社会事业较为薄弱，人均地区生产总值、城乡居民人均收入均低于全国平均水平，给产业重建升级发展带来“转型压力”。

    产业重建资金缺口较大、融资困难、后续发展乏力。灾区产业园区重建项目均为基础设施类，资金需求量大，而投入以市县财政为主，地方政府财力不足，融资困难，制约园区基础设施项目建设进度。产业重建项目以企业为主体，部分灾后重建的企业由于资金紧缺、融资困难，导致项目进展缓慢。产业重建面临竞争下的“市场压力”。旅游、纺织、加工企业等部分产业在恢复重建初期得到政府在财政、税收、信贷等方面的优惠和支持，但随着优惠和支持的减弱，产业发展能否经受住市场竞争压力尚待观察。

    产业重建招商引资须避免陷入低端发展循环模式。在当前全球经济形势不好、中国经济发展进入新常态、各地招商引资进入新模式的背景下，灾区的产业重建招商引资以对口支援、部门帮扶甚至“招商抢资”为主，易于陷入“低水平招商—低端产业—低水平竞争”的低端发展循环模式，使招商引资遭遇“低水平循环压力”，影响产业恢复重建后的可持续长远发展。

    部分产业重建项目建设推进缓慢。在招商项目建设过程中，涉及自然保护区、森林公园、自然遗产地、风景名胜区等，审批程序复杂，影响项目推进。灾区大多数旅游资源地处国家级风景名胜区、国家级森林公园、国家级自然保护区和四川大熊猫栖息地世界自然遗产地范围内，生态旅游资源的开发掣肘多、审批难，推进缓慢；产业重建牵涉面广，配套基础设施要求高，而地方经济欠发达，持续投入不足；专业人才队伍严重匮乏；没有形成一条完整的产业链，没有很好地起到“点片线”共融互促的效应。

    产业重建后续运营管理存在瓶颈。文化与旅游融合发展过程中，区域运营4E模式（经济、生态、企业、效率）是产业重建项目的必要元素，而民营企业占产业链比重是产业项目成功与否的关键。目前，灾区产业链存在行政化趋势，民营企业在产业链中所占比重低，不利于产业建成后的运营管理，今后将给项目实施造成瓶颈。以文化产业为例，灾区10个文化产业重建项目，只有中国乌木根雕艺术城和东拉山房车营地项目是市场化运作，民营企业占主要地位，其他8个项目民营企业所占比重均偏低。

3.对策建议 坚持模式创新之路

    芦山地震灾后产业重建模式创新，必须坚持“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念，坚持市场化原则，强化主体意识，着眼长远，以提升产业重建可持续发展能力为核心，以产业园区建设为平台，以飞地经济模式创新为抓手，以现代服务业为基础深化产业形态融合，构建产业重建后续支撑体系。

    具体来说，需要采取以下六点措施：

    坚持市场化原则，强化主体意识，着眼长远。产业重建既要以人为本、尊重自然，又要立足当前、着眼长远。一是坚持市场化原则，处理好政府引导与市场主导的关系。在推进产业重建过程中，政府扮演着“动员者”“清碍者”及“服务者”的角色，在组织推动、规划引导、政策扶持、环境优化等方面要加大投入力度。社会资本、技术等要素的投入，企业的自主经营权都应交给市场主导。二是强化主体意识，处理好主体责任与客体帮扶的关系。强化灾区市、县（区）人民政府的主体意识和责任意识。三是着眼长远，处理好恢复重建与长远发展的关系。产业重建不是简单的恢复，而是抓住重建机遇，与推进新型工业化、新型城镇化和农业现代化结合起来，与灾区群众奔康致富结合起来，因地制宜地发展灾区特色优势产业，推动产业结构转型升级，实现灾区可持续发展。

    以提升产业重建可持续发展能力为核心。遵循产业发展规律，推动灾区市县特色发展、错位发展、配套发展，夯实灾区长远发展的基础，保障灾区长远稳定发展。一是发扬灾区丰富的水电、矿产资源优势，进一步加大特色产业招商的力度，给予特色产业、优势产业以更大的税收、政策等优惠，促进产业结构优化调整，加快特色优势产业发展，逐步形成一批符合灾区实际、有特色的高端产业，避免产业低水平恢复重建。二是配套成都优势产业发展错位产业和配套产业，逐步形成成都或成渝经济区的配套产业链基地。三是按照“大众创业、万众创新”的要求，鼓励当地群众自主创业，大力发展小微企业，进一步改进和加强对中小企业的金融服务。

    以产业园区建设为平台。产业园区建设是产业重建的重要平台，要大力加快产业园区平台建设，进一步完善产业园区配套基础设施，助推产业重建提速增效。一是创新产业园区发展模式，加快推进一县一园区产业重建，引导企业向园区集中，资源要素向园区配置，促进产业集中集约集群发展。二是要结合灾区震后资源环境承载力、城市规划和产业基础，进一步调整优化现有园区布局，清理关闭一些不具备条件的工业园区，整合归并建设特色产业园区，构建科学合理的生产力空间布局，为产业持续发展提供支撑。三是积极鼓励援建市州与灾区共建产业园区，整合资源强化合作。成都市及双流县与雅安共建成都—雅安工业园、双流—雅安工业区，天府新区成都直管区与雅安开展金融战略合作；攀枝花市与名山区共建雅安—攀枝花蒙顶山茶产业园。

    以飞地经济模式创新为抓手。进一步创新飞地经济模式，充分发挥比较优势，突破行政区划限制，把芦天宝飞地园区（四川雅安经济开发区）作为支持芦山、天全、宝兴等灾区县未来产业发展的主要载体，由市和县（区）共同建设、共同管理、共享发展成果，坚持优势产业向飞地园区聚集、利益分成向“飞出地”倾斜，激活“飞出地”和“飞入地”各方的发展动力。采用公司化运作和“存量保留、增量分享”的方式，建立“飞出地”与“飞入地”之间的利益链接机制。探索飞地模式实施异地重建，芦山、天全、宝兴灾后重建期间享受的税收减免、财政支持、留电等扶持政策可按规定带入飞地园区，为飞地园区发展提供政策支持和制度保障。

    以现代服务业为基础深化产业形态融合。要按照“三产当尖兵”的要求，努力构建现代服务业，以现代服务业为基础深化产业形态融合，规划建设农产品、生产资料、汽车等专业市场，重点引进大型物流项目、大型商贸综合体、世界商贸知名品牌项目在灾区落地建设和入驻，加强银行业、证券业、保险业、准金融业等金融服务体系建设，促进现代服务业转型升级。推进资源优势向产业优势转化，积极探索生态、文化、旅游、商贸、农业等融合发展，实现生态、文态、业态、形态的“四态合一”发展模式。在生态文化旅游内部融合发展的基础上，深入推进三次产业的融合，构建以生态文化旅游为主导，以特色农林业、加工业和服务业为支撑的产业体系。围绕建设国际生态文化旅游目的地、中国西部康养目的地、川西休闲度假旅游集散地，大力推进生态文化旅游融合发展试验区建设。

    提前谋划后重建时代灾区产业持续发展战略，构建产业重建后续支撑体系。芦山地震后，国家出台了一系列灾后恢复重建扶持政策，安排了50亿元产业重建专项资金。随着芦山地震灾后恢复重建期即将结束，国家产业重建扶持政策也将终结，需要提前谋划后重建时代灾区产业持续发展战略，构建产业重建后续支撑体系。要进一步放大国家产业重建扶持政策效应，优化产业发展环境，助推产业重建持续发展。要进一步加大金融对实体经济支持力度，统筹用好产业发展投资基金、应急转贷资金、“助保贷”“园保贷”“税金贷”“小额保险保证贷款”等政策性创新融资产品、重点中小企业票据贴现补助政策，有效发挥金融对灾后重建和产业发展的促进作用，缓解企业项目资金短缺问题。要进一步用好灾后规划建设用地指标、年度用地计划预支政策、占补平衡“挂账”政策，重点扶持灾区特色优势产业。通过政府性资金引导，吸引社会资金投入，推动特色优势产业加快发展。

    （张小明，作者系国家行政学院应急管理培训中心［中欧应急管理学院］教授）