国防资源亟待科学统筹

    国防资源的有限性和国防需求的无限性是一对永恒的矛盾

    当前，国防和军队深化改革对于推动军事变革向更深层次发展，促进国防和军队建设质量效益提升，是难得机遇，更是严峻挑战。

破解国防和军队建设瓶颈的现实需要

    作为一个动态发展的时代性概念，随着历史变迁，国防资源科学统筹被赋予不同的内涵和外延。在新的历史时期，国防资源科学统筹是“以实现军事效益和经济效益最大化为目标，对人力、物力、财力、信息、技术等各种国防资源开发和利用所实施的整体规划、统一配置、体系运用和科学调控的系统性活动”，它是针对国防资源的有限性和国防需求的无限性这一永恒矛盾，在国防建设和军事领域，着眼用最小的经济投入，获得最大限度的军事能力，是对国防资源规模、结构、布局的再优化，也是对国防资源进行的再挖潜、再分配、再运筹和再使用。

    国防资源科学统筹是破解国防和军队建设瓶颈的现实需要。我国是典型的发展中大国，虽然经历改革开放30多年的快速发展，综合国力已有大幅跃升，但是人口多、底子薄，仍然是不容忽视的国情，这就使得人均可用资源十分有限，而可供利用的国防资源则更少。以军费为例，虽然近年来我国军费绝对规模不断上升，但与世界军事强国的平均水平相比，军费无论是占GDP比重，还是占财政支出的比重，都处于较低水平。强化国防资源科学统筹，就是要根据国防和军队建设不同领域对国防资源类型、规模需求的不同，合理区分轻重缓急和主次先后，既能够兼顾全面需求，促进国防和军队建设的均衡发展，又能够突出重点，将国防资源在不同时节最适量地投向关键部位。

    科学技术创新是社会发展的不竭动力，以信息技术、无人系统技术、新能源技术、新材料技术、生物技术、海洋技术、激光技术为代表的高新技术创新及在国防建设和军事领域的应用，极大地推动了新军事革命向前发展。近年来，我军在这方面取得了显著进步，集多种高新技术于一身的武器装备不断列装。但高新技术创新及研发转化为高新装备对国防资源的高消耗不容小觑，我们既要顺应时代发展潮流，加大赶超世界军事强国的步伐，又要减少和缓解国防资源消耗压力，在二者之间寻找平衡点，这就必须进行国防资源科学统筹。

    我国在2015年公布的《中国军事战略》国防白皮书中，明确了不同军种转型发展的目标方向，将着力打造小型化、多能化、模块化的陆上作战力量体系，合成、多能、高效的海上作战力量体系，适应信息化作战需要的空天防御力量体系，核常兼备的战略威慑与打击力量体系。为实现这些目标，需要对军队体制编制和结构布局进行调整完善，如调整作战人员与非作战人员的比重，调整机关、部队、院校和科研机构的比重，调整太空、网络、电磁、特种作战等新型作战力量与传统作战力量的比重，等等。同时，由于我军的职能使命不断拓展，遂行捍卫领海（土）安全和主权、反恐维稳、远洋护航、国际维和等多样化军事任务日益增多，呈现常态化趋势。在对军事力量脱胎换骨的改造过程中，要与军队更好地履行职能使命相对接，实现军队结构、布局与功能的有机结合，科学统筹国防资源必不可少。

世界军事强国面临复杂而艰巨的共性问题

    国防资源科学统筹是困扰包括美国、俄罗斯等世界军事强国在内的不同国家的共性问题。

    作为全球头号军事强国的美国，在军事领域实施的不间断改革史，就是一部对国防资源科学统筹的实践探索史。从艾森豪威尔时期美国国会通过的《1958年国防部改组法》，到小布什时期美国国防部颁发的《改革计划指南》，都涉及军队规模结构、体制编制和利益调整等问题，并为此采取了许多措施，如美国在20世纪60年代就推行规划、计划、预算与执行系统，并将各系统有机结合起来，对军事战略、军队规模结构、资源分配等统筹考虑。

    同为世界军事强国的俄罗斯，在2008年开始的“新面貌”军事改革中，将提高国防和军队建设效益，合理有效使用武装力量的各种资源，改造国防领导管理和作战指挥体制，优化武装力量编制与结构，完善兵役制度，改革军事教育体制，建立现代化保障制度，调整军费预算支出不同费用的比例，加速武器装备现代化步伐等，作为其改革的主要目的，如，俄罗斯裁减合并军事院校，采取规模型、集约型的办学新模式，使军事院校的人力、物力、信息等各种资源得到有效整合与利用，大大减少了院校维持费、管理费等不必要的费用开支。

    国防资源科学统筹是一个常说常新的命题，没有一成不变的模式可供遵循，即使是美国和俄罗斯这样的世界军事强国仍然处于理论与实践的探索之中。就美国而言，仅以其陆军人力资源规模的统筹为例，从二战结束至越南战争，美国陆军规模大幅压缩，从越南战争到冷战结束，陆军重新受到重视并在数量上得到适度增加，从冷战结束至今，美军再次裁减陆军规模，并将建设重点转向太空、网络、特种作战等新型作战力量。究竟怎样适应国家经济实力和军队不断变化的任务需求，确定军种适度的规模，仍在不断调整变化之中。俄罗斯在军事人力资源统筹问题上经历了许多反复，如其军事航天力量隶属关系几经变化，由原直属国防部到1997年并入战略火箭军，再到2001年纳入太空兵序列，2015年又成为空天军的组成部分。俄军事院校原计划裁减至10所，但在裁减至17所时，又决定重新增加至30所，致使一些被裁减的院校又重新恢复。这些都反映出了国防资源统筹的复杂性和艰巨性。

涉及国防和军队改革的方方面面

    国防资源科学统筹是国防和军队改革的体现形式和重要内容，也是其目标方向和方法路径。

    着眼国防和军队建设全局对各种局部利益进行的动态调整，将触动一些部门、单位乃至个人的“蛋糕”。对“蛋糕”进行重新分割，需要克服内部和外部各种阻力和干扰，消除业已形成的利益固化藩篱。俄军在推行“新面貌”改革之初，涉及国防部与总参谋部职能调整以及中央指挥机构的改组，因担心自身利益受损，一些中高级将领对改革强烈反对，面对如此大的压力，俄罗斯高层领导明确表态“不换思路就换人”，推动了改革的持续进行。

    国防资源科学统筹需要健全衔接国家、军队、地方不同级别力量主体与客体，涵盖国防资源开发和利用的规划计划、优化配置、调节掌控等不同环节的“大体系”。在构成上，区分宏观、中观和微观不同层次，建立相应的组织领导、执行实施与监督管理等机构，以实现军队内部、军地之间以及军队、地方与国家之间，乃至国内与国外之间的有效通联，着力构建“国家抓主导、军队提需求、军地共落实”的格局。在运行上，形成以“规划——决策——执行——评估监督”程序为主体的闭合回路，在充分考虑各军兵种数量规模、结构比例、发展方向以及国家科学技术水平、社会经济实力等多种因素的基础上，进行顶层设计，并以此为遵循，完善同级别和下属级别的规划计划，形成各级推动国防资源科学统筹落实的决策。在执行过程中，运用经济学原理，对设计规划中的各类指标进行细化评估与效果监督，通过对反馈结果进行分析，适时调整规划，使其得到进一步优化。在职能上，宏观层面，需要在国家资源既定总量的框架内，合理开发和使用可用于国防建设和军事领域的国防资源；中观层面，当一定规模和质量的资源分配到国防建设和军事领域后，将其配置于不同军兵种、不同部门等战略战役级单位；微观层面，应在宏观和中观的基础上，针对基层战术级单位的实际需求，确定国防资源最终的配置。

    作为一项内容极其宏大的体系工程，国防资源科学统筹仅仅依靠军队自身是无法完成的。要树立“军地效益共同体”的理念，将军民融合渗透到国防资源科学统筹的各要素、全过程和多领域，充分运用地方特有的人力、技术、信息等资源优势，加大在海洋、太空、网络、信息等关键领域的军民共享力度，对于诸如人员教育培训、医疗卫生保障以及通用装备维修保障等军地共通性强且无涉密的专业领域任务，可交由地方完成，达成军地间在设施设备、程序规范等方面的相互兼容，以实现资源的合理配置和共享使用，有效缓解与释放国防建设和军事领域不必要的资源使用压力，将有限的资源用于国防和军队建设中的急需领域。

    国防资源统筹要达到“科学”的标准，需要发挥法治的规制与指导作用。比如，解决当今军队信息化专业人才、联合作战指挥与参谋人才短缺的问题，使各类人才根据各自专长，配置到军事领域最合适的岗位，实现“人得所用、人尽其才、才尽其显”，是需要在遵循市场经济运行规律的前提下，以一整套的培训、考评、选拔、任用、提升、奖惩、保留等政策法规为基础的，缺少任何一项，都将会使人才的使用效益打上折扣。