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当下大学普遍遭受社会甚至教职工诟病的时候，大家主要把账算到了大学行政化的头上，于是“去行政化”似乎成为大学或教育改革的突破口，至少在这几年成为教育管理和改革领域的热词。实际上，在教育去行政化的讨论热潮中，“去”一词很值得深思，教育或大学需要行政管理吗？行政管理怎样才算适度？要回答这些问题，必需理清教育的目标和活动特点、大学活动的组织协调机制、恰当的治理和管理体系等。
高校的职能与活动特点
大学的主要职能是培育人才、科学研究、社会服务、引领文化，其履行这些功能的主要活动特征是：
首先，大学育人过程中的学和教已经从传统的被动知识灌输演进到互动式、主动学习。按照建构主义教育理论，学习强调意义获取，目的是学习者行为和思想的永久改变；认为学习者天生具备创造力，能自我导向，而不是把学生看成需要定向；教育者要将自己看成指导者和资源；学习尽管始于课堂，但主要发生在学习者将知识应用于实际环境的过程中，并最终改变价值观，因此教师和学校要努力创造这种环境。另外，为了应对当代许多颠覆性技术如网络、慕课等挑战，现在许多大学更进一步，开始探索研究导向的教育，其目的不再是教学生简单地记忆知识和理解，而是帮学生学会应用、分析、评估和创造，强化学生的好奇心和探索精神，引导学生学会终生学习的能力。这种教学互动过程具有极强的自主性和创造性，学校重在塑造这种教学环境，并提供充足教育资源。
其次，对于研究和社会服务来讲，其探索过程更具有随机性、自发性、涌现性，甚至真理经常掌握在少数人手里。因此，为了鼓励独立思维、创新精神，刺激新思想、新理论、新技术的不断涌现，保护教师、学生在教学、学习、研究以及成果发表过程中享有高度的自主性，不受法律、组织规定以及公众压力的不当干预或限制，学术自由便成为学术机构重要的治理原则之一，包括教师追求学术、传达知识、发表研究成果与研究结论，以及决定教学方式的自由；学生学习相关知识、自己学习作结论以及表达意见的自由，等等。
再其次，社会文化是随着社会活动的不断演化而沉淀形成的，大学的探索和创新精神及其新发现是社会文化演进的重要推动力量，但这种演进是靠理解、认同、接受、采用等自主选择过程实现的，无法靠行政权力命令和强迫推行。
上述几类校园主用功能的发挥依赖大量的各类学术活动实现，而这些活动有极强的自主性、演进性、分散性，为了支持其有效进行，现代大学还需要建构极强的服务体系和支撑平台，营造良好的学习和研究氛围，面向社会各界争取教育资源和有效配置资源，需要与社会建立有效的互动渠道，更需要解决好师生员工最基本的生活保障和后勤服务等等。这些活动无法以学术活动提倡的那种分散、自由、无拘无束的方式进行，而是需要借助现代管理理论和最优实践，塑造必不可少的高效的行政管理体系以确保大学基本职能得以顺利实现。
因此，大学的基本活动可以粗略地归为两类，以自由、自主、分散为特征和以学术判断为主导的各类学术活动及其以纪律、服从、集中为特征和以权力为主导的相应的服务支持活动，前者需要组织管理上的决策权分散和高度自主性，后者则强调资源的集中调配和各类分散式服务的高效协调。
学术权力与行政权力并行不悖
从上述分析不难发现，高校的有效运行需针对上述两类活动建立起其相应的运行机制和管理体系。大量学术活动的决策和组织需要符合其分散、自主、自由、自治特点的以学术判断为主导的学术权力，更多强调决策的自主性，管理的宽容性，包括评价上的容错性，因为我们必须允许研究上的失败和试错，且因真理经常在少数人手中，所以行政决策惯用的领导批示、命令、少数服从多数等投票机制在这里失效。而代以施行的是自我决策、学术研讨、同行评议、学术委员会判断和决策等，学校大量与学术相关的如学术、学位、教学等委员会的存在主要是广泛听取意见，相互启发，以使学术少走歧途。
作为大学，办学资源永远是有限的，各个学校必须明晰其发展特色、重点、品牌和战略定位，以有效利用资源实现目标。这时，既需利用上述学术权力进行学术决策如大学特色、专业选择、研究定位、育人模式等，又需要为上述学术活动的顺利运行提供大学的战略指导、获取充分的资源、构建合理的组织机构、完善各类行政服务和运行支持。而这类活动的管理决策机制与学术权力完全不同，不是基于学术判断，而是基于针对学校使命和战略的资源有效支配的行政权力，不再是分散的自由和自治，而是相对集中的服从和整体的协调。此时，战略、规划、人事、预算、权力、决策、执行等管理技术就成为必要。
因此，大学的运行离不开学术权力和行政权力，那又为什么会演化成遍遭喊打的行政化呢？主要原因是二者边界的模糊和相互越位，既使行政权力过多地进入学术领域而导致学术活动的扭曲，又引发学术权力蔓延至行政领域让资源配置和行政服务低效。
例如，目前高校普遍显得浮躁，精力主要放在一些显性指标上，如SCI，重点学科数、博士点数、院士、千人、长江学者数等。校领导和大教授们的精力主要用在了这些资源的获取过程中，而没有集中在利用资源进行高质量的教学和研究上。究其根源，与国家到教育部、到学校、再到教师的资源配置过程中过强的行政色彩，以及资源配置过分依赖按权力和行政级别开展的各类“工程”相关。
工程制的资源配置，不仅可能会违背科学研究的规律，如大学更多的研究应是兴趣导向的，工程制的资源配置可能会扭曲兴趣驱动的研究，诱导大家跟着工程跑，从而影响兴趣导向和长期静心投入，进而制约突破性的基础研究成果的涌现。而且会诱致更严重的各种行政组织的包装和跑部运动以及大学浮躁之风，诱导各级“搞名堂工程”，学校为了获得支持不乏临时组合、拼凑和包装，导致科学家、教授把大量的精力、时间和资源用在了工程或项目的争取上，难以静心于科研、教学。
在学校层面，如何将“××”工程分得的资源配置到学院和教授也是非常复杂的运作过程。不少学校的老师都抱怨，每个工程或项目基本上都是由几个校长、副校长、大教授或者院士瓜分走了。行政化的根源在于从上到下过分的以“工程制”而非“科学规范透明”的资源配置体系以及行政权力越权干涉学术事务：在现有的资源分配体制和学术干部任用体系下，高校里，拥有行政头衔的校、院、管理部门领导（大部分也是有造诣的学者）在项目申请和资源获取过程中占尽先机，社会也经常以行政级别看待其学术水平，行政权力和学术权力并未恰当分离和互动，致使不少人认为进入权力层很重要，不仅可以方便获得资源，而且结题更容易，不少非常优秀的学者设法或被动进入权力层，导致高校无处不在的行政化现象，学校争拼行政级别、教授争抢行政职位，行政权力介入或干预学术判断等。
上述困境的摆脱不是简单地去行政化，如正在酝酿的取消大学行政级别。其实，大学行政级别只是大学行政化的一个表象，真正的大学行政化是大学行政权力对学术权力的挤压和对学术自由的干预。所以，“去行政化”绝非只是削弱大学运行中的行政管理、取消行政级别那么简单，而是要根据大学特征，改变行政权力跨界介入或干预学术活动，让行政权力与学术权力并行互动，大学便会有高效的行政体系而无“行政化”。
完善治理：有行政而非行政化
那么怎样去行政化，形成完善的治理和管理体系，以保证大学按其规律有效发展？
在我国，历来有研究做得好的学者担任行政职务的传统，知名大学的校长也一般要院士来担任，其目的是强调大学学术地位和管理的专业化，但却忽视了现代大学管理行政体系的重要意义，很多校长没有足够的管理知识和经验，导致高校的管理工作缺乏科学性，这种现象已经不只是行政化，而且是行政乱“化”。
“去行政化”不是不要行政，而是要回归到以学生和学术为本位。让行政为学术服务，让教师都能安心教书、做研究，让学校能静下来，回归大学本质，探索适应全球化、网络时代新的育人理念，构筑高质量的培养体系，提升学校的科学研究水平，强化学校对社会发展的服务和影响。为此，急需在新一轮高教综合改革过程中，从资源配置体系、大学法律地位、内部管理体系等方面重构大学管理体制及其运行机制。
首先，在体制层面上，从国家到教育部再到大学，减少或取消工程制的资源配置体系，根据大学类别、水准和规模，重建科学、规范、透明的资源配置体系，促使大学重视竞争和品牌及质量建设，使大学静心于其本质职能，而不是浮躁和陷入各种“名堂工程”及其追逐中。
其次，设立大学组织法，从国家、教育部、大学关系的体制层面确立大学独立办学的自主权，让大学真正成为独立的接受市场选择和关注自身品牌建设的法律主体，而不是政府或行政的一个附属物，赋予大学学科建设、学术发展、学位授予上的自主权。在修法的过程中应注意，大学去行政化，既不应该将行政权力一棍子打死，也不应该让学术权力无所不包。而是需要清晰界定在高校治理中，哪些属于政府管理部门的权利，哪些属于学校的权利，哪些属于学术权力，哪些属于行政权力，然后制订明确完备的法律、制度和流程，保证政府、学校、市场和各相关利益者间责权利的清晰界定及共赢发展，学术和行政二者各自权力的有效实施，并处理好它们之间的协调与监督关系。
第三，在学校层面上，按照规律，行政权力和学术权力是高校有效运行不可或缺的两个方面，分别负责不同的大学管理事务。要尽快明细学术权力和行政权力的范畴及二者的互动机制，提倡自由的学术文化，并通过结构和制度来保证研究者的学术权力不受侵犯，并静心于自己热爱的学术活动。同时，要建立新型的扁平化、网络化组织架构，解决官僚层级式的低效和部门分割等管理问题，提高行政权力管理能力，并制定清晰的员工行为规范和管理技术，指导员工的日常工作行为，促进教职工职业精神的形成，让他们知道如何促进学校愿景和使命的实现，以强有力的服务和支撑体系确保学术活动的开展和学校愿景和使命的实现。
（作者系西交利物浦大学执行校长，英国利物浦大学副校长，管理学教授）
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