教育立法仍有三关要“闯”

    教育立法是依法治教、依法治校的基本前提，没有教育立法，教育治理现代化和教育治理能力的提高就是一句空话。

    根据我的观察，教育立法工作，目前问题主要在三个方面：一是立法体制；二是立法机制；三是立法方式。

    创新教育立法体制，避免部门利益化

    现有教育立法体制，主要是全国人大及其常委会根据《中华人民共和国立法法》，授权委托国务院有关部门（如教育部等）牵头立法，开展立法调研、起草初稿，先在教育部部门内部征求意见，意见达成一致后，上教育部部务会，通过后报送国务院法制办。国务院法制办根据其立法规划和计划，排出时间表，再征求国务院相关部门乃至社会各界意见。如国务院相关部门意见一致，才能提交国务院常务会议。如国务院常务会议无异议得到通过，才能提交给全国人大及其常委会，全国人大及其常委会根据立法规划和年度计划，多次审议直至通过。

    这在相当长历史时期里发挥了重要作用。但在注重依法治教、依法治校的今天，亟须创新和突破。原有《立法法》其实已有规定，全国人大常委会和专门委员会或全国人大常委十人以上联名，可提出立法议案，但这过去并没有真正得到实施，仍主要由全国人大及其常委会委托国务院及其部委立法。今后为加快立法进度，全国人大常委会及其专委会应该更加主动地提出立法议案，把立法权更好地掌握在自己手中。

    这有什么好处呢？很明显，它有助于避免部门立法利益化，确保改革和发展不走样。同时，地方省一级人大及其常委会，及其相关专门委员会，也可依据《立法法》新精神，加大主导制定地方立法（包括教育立法）的力度，积极制定符合地方实际需要的教育法律，推进教育治理现代化，而且，新《立法法》也授予地方设区的较大的市，具有部分立法权，以弥补中央和省一级教育立法的不足。

    健全教育立法机制，减少中间“肠梗阻”

    如前所述，一般都是全国人大及其常委会委托国务院有关部门牵头立法，起草初稿，部门部务会通过后报送国务院法制办审批，国务院法制办再进行安排。但如果国务院法制办正巧此时工作任务很重，忙不过来，就安排不了，很可能会把这部教育法律“摆一摆”，等有时间了再排上去，那么原来部委已经提交上来的相关法律实际上就无形中停止进展了。对这种情形，有的同志很形象地说道，“相当于这个时候飞机场的跑道上已经有不少飞机正等待起飞的指令，但是此时塔台指挥部没有发出起飞的指令，所以你这个飞机还是不能起飞。”

    为此，一个比较可行的办法，还是由全国人大及其常委会牵头主导立法，避免在中间环节产生“肠梗阻”。对于部门已提交的法律，由全国人大及其常委会，以及相关专门委员会出面督促协调有关工作，加快立法进度，服务教育改革，这是如何解决立法机制问题。

    创新教育立法方式，加快立法进度

    我国从20世纪80年代以来，实际上对于教育立法工作还是相当重视的。全国人大及其常委会先后制定颁布了《学位条例》（1980）《义务教育法》（2006修订）《教师法》（1993）《教育法》（1995）《职业教育法》《高等教育法》（1998）《民办教育促进法》（2002）7部教育法律。同时，国务院发布或批准了17项教育行政法规和法规性文件；地方各省市区人大也相继制定了138项地方性的教育法规；国家教育行政部门也颁布了有关教育规章200余项；各省、市、区人民政府制定了符合当地教育发展需要的地方性教育规章。教育法律法规，从无到有，并初步形成了以《教育法》为核心的教育法律法规体系框架，基本结束了教育工作“无法可依”的局面。但问题在于，还有一些基本的、必需的、重要的教育法律，我们现在还没有制定出来。比如最近这么多年大家一直呼吁出台的《学校法》《学前教育法》和《终身教育法》等。

    全国人大“十二五”期间确定了“六修五立”的立法计划，即修订《教育法》《职业教育法》《高等教育法》《学位条例》《教师法》《民办教育促进法》，制定《学校法》《教育考试法》《学前教育法》《终身学习法》《家庭教育法》等法律。目前，“五立”一部没立，“六修”修订通过了《教育法》《高教法》两部，《职业教育法》《民办教育促进法》等还要继续修订，立法任务相当繁重。

    近年来，为改变教育立法严重滞后的局面，加快立法进度，教育部有关司局从有关立法部门对过时法律法规采取打包处理，从实行“废”“立”“改”的做法中受到启发，对已经列入“六修”中的《教育法》《高等教育法》《民办教育促进法》《教师法》等几部法律，创造了一种“一揽子修法”的方式，即不对一些法律作整体修改，而只对这些法律中的某些关键性条例进行修改，为国务院法制办所接受，明显推进了修法进度。但很遗憾，原定的“十二五”立法规划，即使这样也仍然完不成。为此，需要继续创新立法方式，加快教育立法进度。

    （作者系华中师范大学教授、湖北省人大常委会副主任）