居住证“落地”中的政策着力点

    2015 年12 月12 日，在向社会公开征求意见近一年之后，《居住证暂行条例》正式对外发布，标志着我国户籍制度改革全面告别“暂住证时代”，进入新的历史时期。

    《居住证暂行条例》（以下简称《条例》）规定，凡在城市居住半年以上，符合有合法稳定职业、合法稳定住所、连续就读条件之一的，可依规定，申领居住证。居住证持有人享有义务教育等基本公共服务和办理出入境证件等多项生活便利。《条例》的出台是我国推进新型城镇化、促进劳动力要素合理流动、破除城乡二元体制的重大举措，也是国家治理现代化不断推进的重要体现。《条例》的重要意义在于，它从中央层面首次明确了与居住证相关联的多项基本公共服务和社会便利，同时使附着在“户籍”上的社会福利色彩开始淡化；其次，它为居住证向常住户口过渡留下了衔接空间，对不同人口规模的城市落户政策作出了明确说明，为下一步户籍制度改革埋下伏笔；再次，它体现了渐次化解二元结构，并通过梯度赋权逐渐拉平常住人口间公共服务水平的政策导向，是现有条件下户籍改革的最佳过渡性方案。

    《条例》一经公布即引起社会各界广泛热议。与此前地方版的居住证相比，中央层面的居住证更具有“变革”性的意义，是在吸纳地方实践、留存地方政策空间之后，所做出的统一、明确，且具有一定前瞻性的制度要求，具有“承前启后”的作用，其标志性意义不容忽视。许多研究认为《条例》的颁布将会有利推进城镇基本公共服务逐步覆盖全部常住人口，同时也会对地方公共服务的供给能力和城市管理能力提出严峻的挑战，是一项需系统推进、持续发力的民生工程。2016 年1 月1 日，《条例》已在全国施行，为推进政策的全面落地，使居住证制度真正成为受欢迎、有引力、有推力的改革良策，政府和社会还应积极努力、统筹兼顾，着力推进以下几方面的工作。

    以梯度赋权为路径渐次提高居住证的含金量

    户籍改革之“难”，在于其所附着的各项福利权利难以剥离，也正因为如此，改革一直举步维艰。本次《条例》的发布一方面从制度上明确了外来人口平等参与城市生活的合法权利，另一方面也为各地推进居住证改革留下了提升空间。《条例》指出，地方政府和有关部门“应积极创造条件，逐步扩大为居住证持有人提供公共服务和便利的范围，提高服务标准”。因此，建议各地在落实居住证政策时从以下几个方面入手，渐次提高居住证的含金量：

    首先，提高居住证的福利起点。客观来看，本次国家版的居住证在一定程度上具有“低水平、广覆盖”的特点。与地方版的居住证相比，它的门槛相对较低，福利水平也相对保守，与居住证挂钩的各项公共服务和生活便利的含金量还有很大的提升空间，如异地高考、住房保障、社会救助和社会福利等项目亟须在下一步改革中落实。其次，提升居住证的权利层次。长远来看，居住证还应进一步体现“参与权”的相关内容。对常居城市的大量外来人口来说，其年龄结构、职业结构、受教育程度和对城市生活的期望都与早期的外来人口不同，他们更

    期望也更愿意融入城市生活、参与城市发展。未来居住证的权利内容应进一步包含选举权、听证权等权利。再次，剥离居住证的一些非公平性因素。本质上，居住证依然沿用的是“双轨制”的管理思路，是通过“帕累托改进”而实现的总体福利的提高。因此，现阶段的居住证制度依然带有一定的身份差异和不平等，这些因素随着改革的深入推进应逐渐被剥离。如“义务教育”一项，应逐步与居住证脱钩。接受义务教育是孩子的基本权利，它不应与其父母的居住年限和缴纳社保等条件挂钩。

    以多元协商为路径不断增强改革的政策平稳性

    户籍制度改革是一项牵涉利益群体多元、利益冲突明显的改革，单纯由政府主导恐会在实践中引发一定的争议。如在持证后的“落户条件”上，《条例》赋予地方政府较大的自主权，仅对城市规模作出分类性要求，而并没有对落户条件的产生程序进行规制。目前来看，各地多采取积分落户政策，但积分原则却由政府单方面确定，已引起一些质疑：首先，积分是否符合公平原则。户籍改革的目的是剥离与“ 先

    赋身份”相关的福利，实现起点公平，但多数积分政策却将“教育水平”、“职业”等作为重要的加分项，可能会引起争议；其次，积分是否符合市场规律。有选择性地确定积分项，是地方政府规划城市发展的重要手段，但这一规划应该是基于对人口结构、就业结构和产业结构等各种复杂因素的综合考虑，符合市场的发展规律，有利于城市经济生活的良性运转。在这一过程中，仅靠政府主导显然是不够的；第三，积分是否符合城市生活的实际要求。城市是一个运转复杂的生态系统，高中低人才和各类职业都需要，当城市需要低技术水平人才时，却不给予其城市发展的权利显然是不合理的。因此，类似“落户条件”这样的政策产出，应该是一个多元协商的过程，需要也应该吸纳各利益相关群体的建议，这符合现代国家治理的理念，也有利于增强政策的平稳性。

    以事权财权改革为路径不断完善央地协同的治理机制

    居住证改革之后，地方政府公共服务的供给能力和城市管理能力将会受到严峻的挑战，而地方压力的增加则凸显了中央责任的重要。一些重要的公共服务项目，如教育、医疗、社会保障等服务项目越来越具有跨地域性，要求有更高的统筹能力和统筹层次，而这些仅靠地方是无法解决的。2014 年《国务院进一步推进户籍制度改革的意见》曾明确提出要“建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制。完善促进基本公共服务均等化的公共财政体系，逐步理顺事权关系，建立事权和支出责任相适应的制度。”尽管《条例》对此并未进行明确说明，但可以预见的是，随着居住证制度的逐步落地，地方政府的财政压力将会剧增，地方与地方之间的责任平衡、地方与中央的责任共担将会成为下一步改革的重点。

    建立与全面建成小康社会相适应，有效支撑社会管理和公共服务的人口登记制度是户籍改革的重要目标。《条例》的颁布使户籍改革向着这一目标迈出了重要的一步，是国家治理现代化进程中的重要进展，也是多年来人民呼吁、学者呼吁、地方探索的成果。为顺利推进居住证“良策”的落地，需从治理的角度入手，进一步做实并提高居住证的权利内容、做好相关的制度衔接、落实各级政府责任，以法治化、民主化、科学化为原则，扎实推进户籍制度改革。

    （作者单位：国家行政学院）