“十三五”规划应重视近海治理问题

    大海离我们很远，又离我们很近。人类活动给海洋造成的污染越来越严重，不少发达国家在滨海地区高度城市化的同时遭遇了近海治理困境。我国海洋现状也不乐观，虽然总体上海域环境质量保持平稳，但近岸海域污染尚未得到有效控制，局部海域生态环境处于较重污染水平。近海治理问题事关我国经济社会发展和生态文明建设，在制定国家“十三五”规划时，需要对此给予足够重视。

    近海发展的新态势与面临的新问题

    我国海洋经济在近年来掀起热潮，相继有鲁、浙、粤、闽、津等五省市被确立为全国海洋经济示范区或试验区，产业、资本、人口加速向滨海地区集聚。随着我国经济步入新常态，沿海城市对海洋经济抱有更大的期望和决心，54个沿海城市中有90％以上提出海洋发展战略。但不容忽视的是，快速崛起的海洋开发正在使近海治理面临一系列问题。

    滨海资源环境损耗激增。海岸带资源极为宝贵，它同时又是典型的生态脆弱区。国家海洋局东海分局统计资料显示，仅长三角地区，滨海湿地就正以每年2万多公顷的速度减少，潮间带湿地累计丧失57%，东海沿岸湿地生态服务功能已下降50%。虽然我国用海管控及环境保护力度不断加大，但随着沿海地区纷纷展开新一轮海洋战略与规划布局，滨海企业、人才及资源要素必将进一步集聚。同时，鉴于港航运输、海洋生物、海洋新能源、船舶制造等海洋产业几乎普遍受到大力推动，沿海地区容易出现产业结构趋同现象，这也难免会带来环境超载。

    滨海社会风险正在加大。海洋经济的发展引发滨海地区人口结构、基础设施、城镇功能等发生巨变。近10年来，70%以上的沿海城市进行过区县、乡镇行政区划调整，频度明显高于内陆地区；半数以上沿海城市设立高于区县级别的新区，环渤海、环杭州湾甚至形成新区群；一些城市正在创设一系列海洋经济示范区、滨海飞地经济区等。由于不同利益主体的发展指向各有不同，滨海区域内的经济社会博弈日趋复杂，各地时常出现反对产业规划的集体性事件。随着滨海地区社会管理难度加大，原有的管理模式需要调适，亟待形成治理合力。

    陆海管理复杂性不断加重。滨海地区陆海功能的开发日趋多样化，一些沿海城市既承载重化工、港航运输等传统产业，又布局海洋生物医药、滨海旅游休闲等新兴产业，有的还被作为滨海新城、临港新城的所在地，统筹协调相对欠缺。全国海域空间规划注重海洋功能区划与城市规划的衔接，海洋功能区划原本是用来协调多种用海方式的重要途径，但如今已名不副实。不少海洋生态环境保护区，正是污染经常超标的海域；不同层级和类型的海洋功能区之间，也多有掣肘、矛盾突出；陆域向海洋扩张的形势依然粗放单一，陆海冲突日益明显。

    近海排污源头悄然变化。工业企业曾是沿海城市近海排污的主要源头，也是近海污染防控的重中之重。但基于1991年至2013年间全国沿海省级行政区（港澳台除外）统计年鉴和公报数据的分析得出，大部分人均GDP达到4万元左右的沿海省级行政区，其工业排污已呈下降趋势，工业废水排放增长势头得到遏制，而生活排污连续11年上升，2011年后更加速攀升。相关部门对生活污染的监测明显不足，防控工作的重心仍然放在工业排污上，尚未充分关注新发生的变化，滨海城镇化的快速推进更在加重隐患。

    强化我国近海治理的对策建议

    推进城市涉海规划转变，改变海洋开发失当的现状。从偏重陆域环境向陆海环境并重转变，以海洋环境容量与陆域生态承载双重约束，规范滨海开发强度，促进海岸带集约利用；从重陆域协调到重陆海协调转变，加强沿海城乡规划、海岛规划、海洋经济规划和海洋功能区划的有效协调，优化调适陆域功能布局与海域功能区划，同时为多元利益主体的协调确立合理规划格局；从重土地潜力到重综合潜力转变，尤其是深水岸线、海洋旅游和生态承载的潜力；从重部门规划到重统分结合转变，探索以陆海统筹综合规划为“统”、专项规划为“分”的规划模式。

    加强近海环境治理协同，推进陆海管理体制改革。长期以来，陆域环境治理与海域环境治理往往归属不同政府部门，管理上的衔接困难和协调不畅导致难以实现有效治理。从近年来地方探索的一些成功经验来看，应特别注重以下两个方面的改善：其一，着力加强跨部门治理协同，建立陆海协调联动机制，统一协调环保局、海洋局及其他职能部门；其二，着力加强跨区域治理协同，促进沿海行政区划相互合作，解决因地方利益驱动导致的诸多问题。可探索建立跨行政区域海洋污染治理联席会议制度、近海生态环境补偿机制，以及联合设立环境补偿共同基金等。

    加快城市海洋发展法治建设，构建完善的监管体系。加强法治管控，尤其是现行条例之间的协调，增强地方海洋发展理性，规范开发秩序；完善制度体系，包括海岸带资源的使用许可制度和有偿使用制度、环境影响评价制度、生态补偿制度等；促进陆海执法联动，在海上联合执法机制的基础上，加强海上综合执法和城市综合执法之间的协调；提升执法公信力，逐步实现海岸带执法依据、过程、结果全流程信息公开。

    构建近海治理社会参与格局，形成海洋生态文明建设新模式。改变对以往“开发—生态受损—修复—再开发”的路径依赖，发动全社会共同参与治理和监督。一是促使发展利益牵引转向发展利益分配与生态风险分担互动，形成多层次的开发引导机制；二是借鉴外国经验发布《公民活动指南》，吸纳企业、社会组织、公众等利益主体共同参与海洋治理；三是建立清单名录，加强行业自律。

    （作者为国家社科基金重点项目“统筹城乡文化一体化发展新格局研究”负责人、华东师范大学教授）