职业资格体系事关人才创新活力

    今年7月，国务院印发《关于取消一批职业资格许可和认定事项的决定》，再次取消62项职业资格许可和认定事项。十八大以来，中央政府把减少职业资格许可和认定工作作为推进行政审批制度改革的重要内容。经国务院决定，已分三批取消了149项职业资格，加上本次取消的62项，国务院公布取消的职业资格达到211项，占国务院部门设置职业资格总数的34%。

    减少职业资格许可和认定事项是简政放权、放管结合、优化服务的重要内容，对促进职业资格规范管理、减轻用人单位和人才负担、营造良好营商环境、激发各类人才创新创业活力，具有积极意义。

    资格泛化阻滞创新

    职业资格具有评价功能、信号功能，控制风险，能够科学、公平、客观地反映申请人的知识、能力水平及职业道德等情况，向人才市场提供通行的质量信号或市场信号，以消除信息不对称产生的问题，减少信息壁垒，提高市场的交易速度，矫正市场交易失真状态。

    但职业资格自身并不是尽善尽美的，都有其适用范围，假使超出适用范围，会导致社会效益的不经济，并滋生一系列威胁国家、社会、从业人员以及消费者利益的潜在风险。这些风险包括：

    第一，职业资格可能成为非法图利的工具。一些部门、地方、行业和社会机构不按规定非法设置职业资格；有的部门、地方和机构、个人巧立名目，以职业资格为名随意举办考试、培训、认证活动，乱收费、滥发证，扰乱了职业资格的市场秩序。

    第二，职业资格可能存在“柠檬市场效应”。假使缺乏有效监管，在信息不对称的情况下，往往运行规范、质量可靠的职业资格会被劣等品逐渐占领市场从而被取代和驱逐，导致劣等品大行其道。

    第三，职业资格可能被行业垄断俘获。职业资格尤其是一些准入性的职业资格，能够为行业带来稳定的超额利润，这使得不少行业具有职业许可设置的冲动，或随意设置具有准入性质的所谓职业资格，或者热衷将职业水平评价升格为准入资格，从中获得垄断红利，增加社会负担。

    此外，职业资格可能成为阻滞创新的因素。职业资格一旦形成即具有追求稳定、共性的倾向，有的十年一贯制，不修正、不更新，对创新造成阻碍。加之职业资格基于知识、能力的考试、考核赋予合格者从事相应职业的权益，同时，排斥或者限制不具备职业资格者从业。这种限制应限于一定的范围，假使滥用职业资格，会剥夺没有持证但具备相应知识、能力的人从业的机会，导致竞争减少，影响创新精神的培育。

    正确认识职业资格

    构建一个分类明晰、结构完整、功能健全的职业资格体系，是职业资格规范管理的前提和基础，有利于人才能力的提升，有利于人才的流动，有利于人才市场规范发展，更重要的是，有利于促进现代服务业发展与繁荣，促进社会经济的发展。但是，我国目前尚未建立统一的、开放的国家职业资格证书体系，与对人员自由流动、统一评价的需求，促进满足经济社会发展的要求，还有很大距离。

    加快建立职业资格体系，要根据市场经济的运行规律，对把握职业资格的内涵，应依据一定的标准，科学准确地界定职业资格的范围。

    首先，要进一步认识职业许可。职业许可，又称为准入性职业资格，它赋予被许可的从业者从事某种职业或专业相应的法律地位，其实质是对公民权利的一种限制，是政府运用公权力对个人自由、社会经济活动预防性的事前管制机制，是着重防治、控制危险的一种职业监管。

    其次，进一步认识职业认证。职业认证，又称为水平评价类职业资格，表明某人掌握了权威机构（政府或私人部门）要求的特定技能或资格。未获得鉴定的人参与该职业、经营或相关活动，正常情况下是不被禁止的；职业认证团体掌握已经具备相应能力或满足其他标准的从业者的名单。职业认证属于着重于提供资信的职业规制，是具有非强制性的职业规制。

    此外，要充分理解两者的区别。最主要的区别有二，一是法律基础不同。职业许可涉及公共领域，属公法研究范畴，是行政行为，旨在保护公共利益。职业认证涉及混合公共产品，属私法（第三法域）研究的范畴，具有中介服务性质；二是实施的主体不同。职业许可只能是国家行政机关或法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织。职业认证属于服务领域，强调消费者和提供者之外“第三方”的服务。

    建立科学制度体系

    要抓紧建立职业分析调查与判定制度。就是要基于社会分工、产业发展，对每一种新生、已经形成或者正在消亡的职业进行调查分析，进行职业群落的划分和归类，从而确定需要推行职业许可或职业认证的职业。

    其中，最为重要的是关于职业许可的判定。判定职业许可，最主要的标准是检视该职业是否存在“弥漫性、外部性”，即由于专业服务的提供者的原因，不仅给消费者带来损失或危害，而且还将扩散到第三方。例如在航空工程领域任何一个糟糕的设计，不仅给所有人带来损失，也会给乘客带来灾难性后果，这时就必须对该职业设置职业许可。设置职业许可过程中，要突出依法设立，强调行业互动，引入公众听证，并要突出行政审批，就是要求准入性职业资格必须由具有行政许可权的机构予以审批设立。

    与职业许可不同，职业认证的标准是多层的，既有民间的标准，也有行业组织的标准，还有作为第三方的认证团体的标准。在这里，国家在对职业认证的公共职能，要从对职业资格的直接管理转向对职业资格的间接管理，即职业资格主管部门、行业主管部门不直接设立职业认证，不开展职业认证评价、考试等活动，而是更加突出对职业认证的间接管理。

    完善的法律体系是职业资格活动规范、有序发展的重要保障。当前，必须加快职业资格管理的立法进程，抓紧制定《职业资格管理条例》，使职业认证的监管有法可依。同时，要强化职业资格的监管。按照监管主体分类，对职业资格的监管可分为集中型监管、自律型监管。鉴于我国的实际，可参照日、韩模式，加强由享有某项行政监督权的国家行政机关和法律、法规授权的组织对职业资格的监管。一是抓紧设立国家职业资格指导委员会，从整体上负责职业资格的规划、协调、组织。二是设立国家职业资格管理办公室，综合协调、监管职业资格管理，指导地方开展职业资格活动，规范和监管职业资格相关行为，促进职业资格证书制度合理、有序、健康发展。

    （作者系上海社科院政治与公共管理研究所研究员）