俄罗斯:一个非移民国家的“引才经”

    俄罗斯是一个传统意义上的非移民国家，长期以来一直奉行较为严格的移民管理政策。

    近二十多年来，随着国内外社会经济形势发展变化和移民问题不断出现的新特征，俄罗斯的移民政策相应呈现一个从限制到放宽，再到逐步规范化法制化的不断发展完善的过程。其中很多思考和实践，值得我们参考借鉴。

主要做法

    近二十多年来，俄罗斯移民管理比较有代表性的做法有：

    一是实施“同胞招回”。由于苏联解体后大量俄罗斯人才不断外流，大量独联体其他国家俄罗斯族裔居民纷纷回迁。目前独联体和波罗的海沿岸国家大约有2500万这样的俄罗斯族同胞。俄联邦移民局采取多项措施，吸引那些在俄罗斯获得学历认证的独联体公民来俄罗斯定居，其中包括教师、工程师和医生等。目前，大批量无序的外国移民流已基本中止，俄罗斯并正在采取措施，积极有效地利用移民潜力，促进国家经济的发展。

    二是引入俄语移民。2014年4月21日，普京总统已签署有关法案，规定在俄从事一般性劳务的外籍人员（除高素质人才）必须通过俄语水平、历史和法律基础知识等综合测试。据悉，从苏联解体以来，俄已陆续吸收了700多万外来移民，其中包括两万多名中国人。特别应当指出的是，俄方希望通过提供贷款或奖学金等形式为中国中学毕业生提供到俄大学或中等职业学校学习的机会，鼓励他们学成后留在俄罗斯工作。这样俄罗斯就可以吸纳到既精通俄语，又熟悉俄罗斯环境的中国高素质劳动力。

    三是简化移民手续。2009年以前，外国人要获取俄罗斯国籍手续异常烦琐，从获得临时居留许可、得到居住证，到最后拿到国籍必须历时八年以上。2009年起，俄罗斯大大简化了移民手续，对符合条件的外国人直接签发居住证，这对一个非传统移民国家来说，无疑加大了对外国人才的吸引力。

    四是择优引进人才。随着国家经济社会形势的发展和移民管理实践的深入，俄联邦移民部门摸索出，实行“差异化”做法（即配额和非配额）引进外来劳动力是最为可行的做法，它将有利于有选择地吸引外来劳动力和人才：便于把最好的条件给予高素质的外国人才和在俄罗斯高校求学的外国大学生，让他们中的优秀分子留下来；对于不具备一定劳动技能的低素质劳动力，则大幅提高准入门槛。

发展趋势

    通过二十多年的立法、执法实践，如今俄联邦逐步从无到有、从零散到全面，建立起覆盖政府管理机构与职责、外国公民在俄法律地位、移民准入管理、打击非法移民、调控劳务移民、吸引高素质移民等全方位一体化的移民法律法规体系。

    从未来发展的角度观察，俄罗斯技术移民改革趋势已步入良性循环轨道：其总体态势是根据国家发展需要，不断加大技术移民改革力度，采取吸引国外人才和留住本国人才并重策略，运用行政、财政、法律等各种手段和措施强化政策导向，取得明显效果。具体措施主要包括以下几方面：一是注重高端，如政府支持通过国际合作和激光、纳米、航天、新材料等高端项目，有关高校和重点科研单位也实施高级学术职位的公开招标；二是政策优惠，包括高薪聘请、放宽签证时限、提供居留转签、健康保险、配偶随任等；三是简化手续；四是经费保障，如科研和教学人才专项规划所涉及的人才吸引和引进措施等；五是广开渠道，如举办各类高层次科技竞赛和奖励活动，还有一些国家重点实验室和国家级科技园区经常通过国际合作交流引进激光、电子、纳米等前沿学科带头人。

    总之，为了解决人才流失和国内人力资源短缺、提高国际竞争力、提升对高端人才的吸引力，俄联邦国家委员会和俄联邦移民署在移民立法和执法方面正在不断有所作为。因此，从发展的眼光来看，俄罗斯的技术移民管理正朝着良性循环的方向不断迈进。

借鉴意义

    随着经济全球化进程的加剧，移民问题已作为一个不容回避的国际现象提上世界大多数国家的议事日程。深入观察国际移民现象的内在规律可以看出，不同国家在移民管理方面的根本区别在于是否放开中低端移民，而对高端技术移民都是利用各种政策、法律、资金等手段“拼命”争夺的。因此我们认为，作为一个怀揣强国之梦的人口大国，我国在未来实施“人才战略”的一个重要途径，就是要从顶层设计好国家移民大政方针，从基础上管控好中低端移民的流向，从策略上加快移民法制化建设步伐，尤其是要重点抓好技术移民配套法规建设。

    从当前对俄罗斯技术移民立法及管理实践的研究分析，我们建议应从以下几个方面入手加快推进我国技术移民立法与管理：

    首先，在观念上破除“非传统移民国家”不重视移民制度建设“未尝不可”的落后观念，借鉴俄罗斯等国的务实经验，自觉投入技术移民国际潮流，在非移民“体制”中把握和利用好“技术移民”规律，填补我国现代化建设过程中技术移民方面的法制空白。

    其次，在立法原则上，借鉴包括俄罗斯在内的发达国家关于移民的移入和移出问题上，采取“权利与义务对等”的原则，把每个公民（包括移民者）把自己的权利与对国家和民族的贡献联系起来，有特殊贡献者享受“超国民待遇”或“特殊优惠”政策。

    再次，在技术移民的界定和立法过程中，借鉴俄罗斯的务实且灵活的经验，既注重把握高端取向，又考虑某些地区、行业的特殊需求（如俄罗斯有专门对俄罗斯以外独联体国家进入俄联邦工作中等以下专业人员的专门法规），出台一部既具有一般意义又适用于全国不同行业和地区的技术移民法规，以便加大政策法规的吸引力和可行性。

    最后，在移民（包括技术移民）的管理实践上，总结改革开放三十多年来“引进国外智力”成败得失，借鉴我国外国专家引进和俄罗斯移民工作内外两个“归口管理”的成功经验，建立一个以全部（高中低端“全面覆盖”）移民管理工作为基础，高端技术移民为重点，适应未来中国现代化建设需要、符合中国国情的国家移民局，并形成一个由国家移民局和公安、外交、安全、宗教、侨务等部门“一家归口、多家协作”的管理体系，并按照整个社会经济建设发展的总体需求和地区发展不平衡的实际情况，实事求是地分类指导、协调并进，实现引进人才和培养人才的为我所用、动态平衡。

    总之，为了在未来人才争夺战中立于不败之地，我们应当抓住当前国际人才流动和移民管理国际化的战略机遇，以技术移民为切入点，加快整个移民法制建设和软环境建设，同时从人、财物力上做好吸纳技术移民的思想准备、物质准备及其财政配套措施，更好地把“人才强国”战略落到实处。

    （作者单位：国家外国专家局）