近代乡里制度转型的当代法治意义

    近代乡里制度转型始于清末。作为“新政”的举措之一，清廷废止以“职役制”为典型特征的“乡地制度”，以“乡村自治”取而代之。转型之前的乡里制度以“乡地”为主要的职役组织，在不同时期和地域，还曾以“里社”“保甲”和“乡约”作为辅助的职役组织，以协助“乡地”完成乡村治理。这一转型过程以光绪三十四年（1908年）颁布《城镇乡地方自治章程》为始点，以1935年《地方自治法规原则》的制定为终点。根据这一立法，保甲容纳于自治组织，保甲制重新融入乡镇行政体制，宣示了近代乡里制度转型的终结。

    这次转型之前的乡里制度是传统政治与法律文化的一部分，而此次转型的目标模式是西方的地方自治，它强调法律至上，提倡“争讼”理念，以权利平等和权利保障为价值标签；在法律渊源上，主张以成文法和统一立法取代分散的习惯法。这一外来法律文化在政府的强力推动下，完成了基本的制度设计，最终却未能主导中国的乡村治理。尽管未获成功，但它对我国乡村治理产生了深远影响，并对当前“依法治国”背景下的乡村社会治理具有重要的启示意义。

    贯彻实施“乡村治理法治化”战略，依法规范和引导乡村社会治理。近代之前的乡村社会，受落后的交通通信条件限制，是一个相对封闭的内循环系统。在聚族而居、按宗法关系组织起来的乡村民众的观念体系当中，对“德治”和“人治”的重视往往超过“法治”。在近代乡里制度转型当中，乡村民众对于统一化的法律，从开始的一味排斥到逐步接受，“法治”观念和意识有所提升。从实践角度看，近代以地方自治为主的乡村治理，或迫于内乱的催逼，或因外战的袭扰，以政令替代法律、以临时性措施替代长远立法规划的情况时有发生，乡村自治的立法体系始终未能健全。当前的乡村治理，应充分吸取这些经验和教训，秉承“良法”才能“善治”的指导思想，尽快健全法律体系。

    坚持并完善村民自治制度，切实保障村民自治权利。村民自治是当代乡村治理的主要制度安排，是社会主义民主政治发展和健全的成果，也可以借鉴和继承近代以来乡村自治法律文化。与晚清时期频发于全国各地的“反自治”风潮不同，至20世纪20年代，民众对“乡村自治”已经有所了解并普遍认可，选举制度也被广泛接受。例如，推行乡村自治以后，新式的“村正”需经村民合法选举产生，那些未经选举而任职“村正”的人，很难得到乡民信任，人们在选举中要求平等待遇，对不平等现象表示不满。目前，应切实贯彻党的十八届四中全会提出的“依宪治国”理念，落实宪法以及《村民自治法》关于村民自治权利的规定，为村民自治权利的实现提供均等的机会以及平等的物质保障。此外，还应着力改变村民自治中的“政府主导模式”，为村民自治预留出足够空间。各级政府应当充分尊重村民的自治权利，相信人民群众有能力处理好自治范围内的社会事务，从具体的自治事务当中摆脱出来，主要为村民自治提供服务和保障，并进行有效的监督。

    完善乡村治理的法律规范体系，为良法善治奠定基础。近代转型之后的乡村治理，过于强调立法的统一性，排斥乡村习惯法，以统一的成文法体系取而代之，忽视了地区间的人文历史、地理环境、经济发展等差异性元素，导致了法律规范的过于理想化和形式主义，立法窒碍难行。为实现乡村治理的法治化，应在不违背法制统一原则的前提下，充分发挥地方立法的积极性和主动性，突出村民自治的地方特色。具体地说，一是着力扩大地方立法的权限与范围。在国家层面，仅发布《村民自治法》等基本立法，规定村民自治的原则、组织机构以及选举权、被选举权等基本问题，其他事项主要由地方立法予以规范，省、设区的市可根据当地经济、社会和文化特点，结合当地实践，制定操作性立法，使地方立法成为法律规范体系的主体。二是尝试将习惯法纳入法律规范体系，赋予其正式法的地位。乡村习惯法是乡村社会治理经验的总结，是地方人民长期社会生活的积累，同时也是地域经济和文化发展规律的客观反映，对村民的行为起着难以替代的规范作用。

    坚持依法治理与以德治理相结合，重视伦理道德规范在乡村治理中的功能和作用。道德与法律同为社会治理规范，且道德是较法律更高层次的行为标准，它以遵纪守法为底线，以自律的形式在人的内心起着规范作用。在传统中国的乡村治理当中，道德与法律相互渗透，互为表里，因此发挥道德对于法治建设的促进作用，更有利于乡村社会的和谐与稳定。通过对乡里制度在近代转型的考察，不难发现，尽管外来的法律文化在近代的乡村治理中留下了深深的印迹，但是，在广袤的乡村，以儒家的礼治和德治为特征的民间伦理规范仍然广泛存在于乡里社会，仍被作为日常生活的必备指南和处理纠纷的重要依据。由此凸显了伦理道德在乡村社会治理当中的地位和作用。传统的“道德”范畴当中，蕴含了丰富的礼仪规范和伦理要求，对当下的社会治理仍然具有借鉴价值和指导功能。这些道德观念既融入了中华民族传统美德和人生理想，也反映了国家和社会治理的一般性、共同性的规律性和特点。作为中华民族固有的道德遗产，其中的许多内容仍为今天的人们所遵守，比如：传统道德所体现出来的维护公共利益，注重行为规范，严格要求自己，尊重理解他人，热爱集体，关心国家，致力于整体发展等思想观念，对于当前的“乡村治理法治化”进程而言，仍然具有一定的指导意义。（作者单位：山东师范大学）