构建社区治理“生态圈”

编者按

    2014年，“创新社会治理、加强基层建设”成为上海市委一号重点调研课题；2015年初，上海市委《关于进一步创新社会治理加强基层建设的意见》和6个配套文件制定完成。上海市委书记韩正指出，服务群众、城市管理的工作重心要进一步下移，以党建为引领，持续推进基层社会治理、加强基层建设各项工作，努力使基层有活力、管理出实效、群众得实惠。

    面对社会治理新课题，作为“全国文明城区”的长宁区，在上海率先成立相关工作领导小组及其工作机构，全面取消街道镇招商引资职能，率先实现区和街道相关机构的整体调整。近期，本报专题调研组通过实地调查、访谈等方式，对长宁区打造社区治理“生态圈”的探索进行了调研。

1.机构设置从“向上对应”转变为“向下对应”

    上海市委谋划和推进的此轮街道机构改革，其深层次目的是要服务于街道职能转变，从“向上对应”转变为更多“向下对应”，更好地履行公共管理、公共服务、公共安全职能。

    原先街道为了“向上对应”，一般设有十多个科室，存在科室简单对应、划分过细、职能重复交叉、工作忙闲不均等问题。现在街道内设机构改革，围绕街道管理服务的要求、基层群众的需求对科室进行精简，对科室职责重新划分确定，由注重“向上对应”转变为更加注重“向下对应”，更好地面向基层、面向群众、面向服务。

    根据上海市委“1+6”文件精神，长宁区这次街道机构改革，将街道原有的“1+3”组织架构调整为“1+2”：社区（街道）党工委更名为街道党工委；社区（街道）行政组织党组更名为街道行政组织党组；撤销原社区（街道）党工委下设的综合党委和居民区党委，新建社区党委。街道内设机构从原来的十几个调整为目前的“6+2”。“6”为全市统一设置的党政办公室、社区党建办公室、社区管理办公室、社区服务办公室、社区平安办公室、社区自治办公室，“2”为长宁区根据实际需要设置的社区发展办公室和干部人事办公室。

    街道机构改革，不是简单地“翻翻牌子”“拼拼桌子”“挪挪位子”，如果相应的职能不转变、工作方式不转变、工作作风不转变，很容易陷入“穿新鞋、走老路”“雷声大、雨点小”的境地。位子挪了，里子是不是换了？对不少街道干部而言，只有自己“转”了、“变”了才能适应新岗位。在这次街道机构调整中，社区自治办公室被普遍视为空间最大，同时也是最难找到抓手的机构。

    机构“瘦身”，效能要“强身”。只有上下联动，政府职能转变才能落到实处、惠及百姓。赋予街镇统筹协调权、任务派发权、资源调配权，上下对应，形成“联转”效应，成为这次改革的一大看点。

    2014年上海市委“一号课题”所形成的相关成果中，“做实街镇网格化综合管理中心”被视为城市管理重心下移、力量下沉、权力下放的重要载体，也是长宁区条线职能部门转理念、转职能、转方式、转作风的重要体现。街道乡镇网格是城市网格的重要基础，也是及时发现问题、有效处理问题的重要前沿，在这次街道机构改革中，长宁区在街镇层面成立城市网格化综合管理中心，同时推进城管、公安、市场监管等执法力量和网格监督员、平台信息员下沉到街镇。街道从原先的网格化终端处置单位转变为网格化管理平台，街道对各渠道发现的问题有了派单协调、督办核查、指挥调度的权力，同时，还赋予了街道考核评价监督权、人事考核权和征得同意权。城市网格化的一大瓶颈问题是“手”“眼”不协调，即发现问题相对容易，而处置起来难，要“根除”就更难了，长宁区出台了“责任清单”，分成4大类186种“责任”厘清条块责任边界，配合街镇网格中心的运行。现如今的“赋权”，使街道变得“强大”，条块矛盾得以解决，条条协作得到促进。

    赋权之后，各类管理力量下沉，街道属地化管理有了力量支撑，很多过去要到区里“走一遭”的问题，现在街道层面就可以“搞定”了，让基层的问题在基层“微循环”里解决。江苏路街道网格化中心成立后，建立了市容、居委、保洁作业、街道等36人在内的市容市政快速反应微信群，36人在“发现问题”这个环节模糊职责边界，谁都可以随时把区域范围内发现需要整治的问题发到群里，然后再按照各自职责范围自觉“认领”，并于20分钟内在群里发出“收到”信号。处置完毕后，再把相应照片发到群里。江苏路街道网格化中心负责人说，过去哪怕是路边发现一堆垃圾也要上报到区网格中心，再走流程到街道。现在大大减少了不必要的查证和判断时间，压缩了处置程序，提高了工作效率。

2.街道职能回归“公共服务”本位

    创新社会治理，根本目的是更好地服务人民群众。在街道机构改革的同时，取消街道招商引资职能及相应考核指标和奖励，推动街道工作重心切实转移到公共服务、公共管理和公共安全等社会治理工作上来，从群众反映最强烈的顽症问题抓起，从群众需求最迫切的实事抓起，将百姓家门口的事办好。

    取消了招商引资后，街道的钱袋子是否会瘪了，工作经费是否会受到影响？答案是否定的。街道经费支出由区政府全额保障，让街道全心全意投入社会治理。

    新华路720号交通公寓有近百名老人，大楼出入口离地面有11级台阶，老人们进出大楼十分不便。现在，通过“家门口工程”，一条无障碍通道已经修缮完成，大大方便了老人出行。这样的案例，几乎天天都有——绿化补种、无障碍坡道修建、楼道扶手维修、新增楼道休息椅和信报箱……大大小小的事情，都是居民迫切需要的民生工程，却也是街道职能转变后的大工程。“家门口工程”让居民自己参与进来：项目征集过程中，居民献计献策；施工阶段居民共同维护；后期管理物业与自治组织主动担当。传统的自上而下“定了办”，转变为自下而上“商量办”，极大调动了广大居民、基层自治组织的积极性，让居民得到了看得见、摸得着的实惠，品味出称心如意的幸福。

    据长宁区社建办主任陆敏介绍，取消招商引资后，长宁区坚持保障和改善民生优先，进一步调整和优化财政支出结构，切实将财政资金保障向民生领域倾斜，“家门口工程”项目比去年多了一倍，用于民生工作经费比去年翻了一番。此外，除民生工作经费保障外，还为全区185个居委会设立了370万元的服务群众专项经费，用于直接服务群众需求。同时，为了推动街道更加注重“对下负责”，长宁区取消了职能部门直接考核街道的做法，大幅度增加社会评价和群众满意度测评分值，评价指标也更偏重于群众满意度、参与度和社区安全感。

    机构改革后，街道将心无旁骛地专注于为社区居民群众和企业提供基本的公共服务，在这次机构改革中，新成立的社区服务办公室承担了为社区各类群众和企业提供文化、为老、帮困、事务办理等各种服务职能。在调研中我们发现，新成立的办公室，恰到好处地整合了内部的各种服务资源。原来社发科、社保科和计生办等科室之间划分过细，服务对象各有侧重，现在各种公共服务资源放在一个平台上整合，避免了资源的浪费，有利于为居民提供更精准有效的服务。另外，公共服务的受益人群扩大了，服务对象从幼儿到老人，从一般群体到弱势群体，从物质帮扶到人文精神关怀，基本实现了服务“全覆盖”。

    剥离招商职能之后，街道该以怎样的角色面对企业？社区发展办公室是长宁区街道内设机构“6+2”中的自选机构。长宁区对社区发展办的要求，是动员企业和社会组织、整合社区资源、打造社区共治的平台。程家桥街道党工委书记王小柳说，原来街道在琢磨怎么引进大企业上费心力，现在重心可以放在社区环境打造、协调企业与居民间关系等方面。从“拼招商”转到“拼服务”，长宁区街道干部逐渐形成了这样的共识：经济发展不再靠街道招商引资，而是通过整体环境的优化和品质的提升来吸引企业、留住企业，将更多精力投入到构建区域化党建平台方面，整合社区内企业单位资源和党员力量参与社区治理。

3.党建引领是创新社会治理的灵魂

    “加强基层党的建设、巩固执政基础”是贯穿创新社会治理、加强基层建设全过程的一条主线。长宁区关于完善区域化党建工作的方案中，就优化调整街道区域化党建领导体制、建设社区党建服务中心、建立更为完善的居民区党组织书记队伍管理制度三方面出台了举措。

    街道机构职能调整后，明确了街道党工委在地区社会治理中的领导核心作用，新设的社区党委负责统筹区域化党建和“两新”组织党建、居民区党建工作，通过党建引领，推进社区共治和居民自治。社区党员服务中心更名为社区党建服务中心，进一步拓展服务社区党组织和党员群众的功能，成为区域化党建开放式、集约化、共享式的服务平台。为发挥居民区党组织书记在基层治理中的重要作用，长宁区对就业年龄段居民区党组织书记实行事业岗位、事业待遇，在全市率先推行“专业化、进阶式、积分制”培训模式，会同华东理工大学，开发居民区党组织书记“10+3+X”职业能力培训课程体系，围绕当前居民区党组织书记必备的10大能力，建立领导、专业、应用能力3个培训模块，设计与其配套的X门具体课程。其中，特别设计了围绕居民自治、物业管理、应急处置等热点难点问题的案例教学课程。

    发挥党建在社区治理中的引领作用，借助信息化手段，打造党建信息平台，把机制运行在“云上”和“心里”，服务好、管理好、凝聚好党员，是长宁区的一大特色做法。这一做法包括：汇聚信息，平台录入的信息不仅覆盖居民区、机关、国企、“两新”组织、驻区单位等各领域党组织，而且覆盖工团组织和实有单位、楼宇等，有力推动了党建基础数据库更趋集约化。联通基层，通过“走访日志”和“需求处理”模块及时记录区域单位和企业党组织需求并办理，有力推动了党建工作科学化和有效性。集聚资源，平台由“楼宇信息”拓展到“居民区信息”，由“两新”组织拓展到驻区单位，从“两新”拓展到各领域党建，从而使区域化党建、两新组织党建和居民区党建充分融合。

    在虹桥街道，依托长宁区基层党建服务管理平台不仅解决了“两新”组织信息难管理、服务企业党政群难联动、党群工作绩效难评估这三大制约基层党建发展的瓶颈，还将区域化党建、“两新”组织党建和居民区党建有效融合，将社区单位和社区居民紧紧联结在一起。“暖情项目菜单认领”是虹桥社区民生工程的重头戏，以群众需求定“菜单”，由社区单位和“两新”组织党组织自愿认领。在这些清单和菜单里，有为白领免费举办婚礼的“暖情婚礼”，有为困难家庭人员提供体检服务的“暖情体检”，有为外地员工包车回家过年的“暖情返乡”，等等。“暖情”系列实现了区域单位资源与群众的无缝对接，激发了企业的社会责任感，也满足了社区各类群体的需求。

4.引导各方更多参与社区共治

    社会是由各个社会阶层和社会群体构成的，不同的阶层和群体的利益、地位和诉求不尽相同。因此，社会治理就是要让各个主体都能够提出自己的利益诉求，然后在沟通交流、协商一致的基础上达成社会共识。

    在长宁区，社区委员会在引导各方参与社区共治中发挥着重要作用。社区委员会是社区代表会议闭会期间的常设机构，委员由社区代表会议推选产生，一般由人大代表、政协委员、居民代表、驻区单位代表等社区多方力量组成，在街道党工委的领导下对涉及社会性、公益性、群众性的社区事务进行议事、协商、评议、监督，并负责社区代表会议的日常工作。华阳街道还在社区委员会基础上下设了城区管理、综合治理、社会保障和社会发展四个专业委员会，推进各个专业委员会在社区共治平台上的分类议事，解决了汇川路400弄棚户区旧改、居民区文化小广场等一系列居民呼吁强烈的急难愁问题，探索形成各专业委员会与街道各办公室、中心相互衔接和支撑的工作链，吸引和动员社会各方力量更多地参与社区共治。

    如何培育和引导社会组织参与社区治理，是新形势下必须破解的新课题。调研组了解到，长宁区《关于组织引导社会力量参与社区治理的实施办法》中明确提出：加快社会组织培育发展，注重发挥多元主体在基层社会治理中的积极作用，建立“机制共建、义务共担、资源共享、实事共办”的共享共治模式。在社会治理创新实践中，居民区党组织领导下的居委会自治功能亟待拓展和完善。长宁区共有居委会185个，居民区人口结构、社区环境、公共资源等各有差异，而居民自治在长宁区已经基本达成，一批“接地气”“聚人气”“有生气”的居民自治群众组织活跃在基层。

    老旧住宅小区在长宁区超过50%，这类居民区基础设施较差，困难群体和特殊群体较多，如何开展自治？仙霞街道茅台新苑居民区为我们提供了很好的模式，即在居民区党组织的领导下，居委会、业委会、物业公司、社区民警和文体团队五方协同自治，拧成一股绳，既是业主维修资金的“管账人”，协调物业矛盾的“老娘舅”，又是实施项目的“监理人”，解决了一系列居民群众急难愁问题。在长宁区，作为推进基层群众自治工作的有效抓手，长宁区《关于加强和改进社区民警参与居民区治理工作的实施意见》已经制定并付诸实施，党员社区民警兼任居民区党组织副书记，鼓励社区民警长期扎根社区的考核激励机制等工作正在全面推进。

    长宁区也是上海国际化程度最高的城区之一，居住着来自150多个国家和地区约7万名境外人士。荣华居民区就是这样一个居住着约3.1万居民的“小小联合国”，因为国际社区的特殊性，让传统基层工作法在这里有些“水土不服”。针对居民价值观念的多维化、文化习俗的多元化、服务需求的多样化、人口流动的常态化，居民区党总支创建了古北市民议事厅，有40多位居民议事员，其中12位是核心议事员。议事员网络收集、筛选社区公共事务议题，经核心成员会议讨论后自主协商解决问题，同时“上传”居民区党组织“把把关”，必要时，居民区党组织及时约请相关职能部门协助解决问题。一年多来，议事厅先后协商解决了数十件社区大小事务及矛盾。议事厅模式既坚持了党对社区事务的领导，又避免了过度行政化对居民主动性和创造性的束缚，比较适应国际社区特色。

    （光明日报专题调研组 本报告执笔人：曹继军、颜维琦）