创新事中事后监管机制 推进行政体制变革

    近日，国务院办公厅印发《关于推广随机抽查规范事中事后监管的通知》（以下简称《通知》），通过推介天津海关对监管方式的创新，推动建立随机抽取被检查对象、随机选派检查人员的“双随机”抽查机制。《通知》强调，这不仅主要适用于市场监管领域，而且将在各部门的检查工作中广泛运用，逐步推广。这一监管机制的重要创新，可以较好地解决监管人员与监管对象比例不平衡，监管中权力寻租，自由裁量权过大，以罚代管、推诿不管的不良习惯和作风，实质上是以机制创新推动体制变革，推动行政体制改革向“宽进”与“严管”并重的方向发展，具有非常重大的战略意义。

    一、在“宽进”与“严管”、体制改革与机制调整的结合中推进服务型政府建设

    近年的行政审批制度改革大体可以看作两个阶段，第一阶段是“宽进”，核心内容是审批项目的减、并、合、放、转，目标是削减政府部门“管得太多、管得太细”的审批权。第二阶段是“严管”，通过一系列的机制设计与落实，让政府部门学会管、习惯管，学会用加强政府规制而不是强迫命令式的管，最终实现依法监管，管严适度。随着向强化事中事后监管机制的方向发展，简政放权改革也就逐渐进入了“深水区”，改革的难度会更大，触及的利益主体会更多。监管方式的变革，会重塑行政文化，重构政府职责。因此，也就自然承载着推进政府职能转变的重任，成了推动由“全能型政府”向有限政府、责任政府、透明政府和服务型政府转变的关键环节。

    放到改革开放以来行政体制改革的历史中看，这一持续推进的过程还有一个明显的趋势性变化，这就是在不断转变政府职能的大背景下，由体制改革单边推进向体制改革与机制调整双向推进的方向转化。这一点在不断深化改革的当下表现得尤为明显。这次《通知》推动的随机抽查规范事中事后监管改革更多地带有体制机制综合调整的含义和特征。

    体制改革是重要的，但并不是万能的，很多重要的体制改革最后还是要通过政府自身建设的完善来实现，要通过体制改革应与机制调整的平衡推进来实现，需要在体制改革和改革对象的自身建设、自我完善之间的相互补充、相互平衡中来实现。因此，我们一方面要坚定地抓体制改革；另一方面也要把机制建设放到突出的地位上来，强化“机制意识”。随机抽查，不涉及体制和机构问题，但是有效地调整工作机制，形式上是“抽查”，实质上是“普查”，巧妙地运用了“偶然之中有必然”的规律，是一项可复制的科学的机制设计。这是最近一个阶段，针对个别问题“一层层开会、一层层布置、一层层落空”现象的有力回应。这是更加注重政府职能转变与政府自身建设的产物，更接地气，更现实可操作，更具有全面推进服务型政府的特点。

    二、在随机监管与结果公示相结合中推进透明政府建设

    随机监管并不是随意监管，是在“偶然”中找“必然”。为此，《通知》中明确了几个基本但却十分重要的程序：

    首先，制定随机抽查事项清单。清单作为一种制度性授权机制，它要求对事务的办理流程、相关的法律依据、需要提交的证据材料、岗位的权责范围以及奖惩措施作出非常具体的规定，监管人员执法既不能越界，又可在权力范围内创新，规避了长期以来的“无限责任”与“任性权力”的问题，可以充分调动监管人员的责任意识和创新精神，从而提高组织工作效率和应对环境变化的灵敏度。

    第二，建立健全市场主体名录库和执法检查人员名录库，通过摇号等非指定方式公开选择。这意味着被检查对象与检查人员的“互盲”，最大限度剔除制度中的人情因素，让企业克服侥幸心理，提高企业管理水平，减少收受贿赂的机会。同时，对于两类名录库都要及时更新，动态调整，这样才能保证抽查达到预期的效果。

    第三，合理确定随机抽查的比例和频次。不论是随机抽查还是常规检查，目的都是要用较低的行政成本达到高效监管的目的，让违法违规的企业越来越少，全面维护市场秩序。但是随机抽查如果抽样不合理，或缺乏代表性，抽查结果往往不能发现问题，甚至以偏概全，作出错误的情况判断。所以，应按照企业优、良、中、差的不同层次确定抽查对象的合理样本，避免重复检查和过度执法。

    监管程序的重新设计，推进了透明政府建设，提高了行政效能。一方面，可以较好地解决监管者“乱作为”的问题。可以使监管者、被监管者、监管规则、监管范围、监管内容、监管标准等要素全部置于公众的监督之下，运用现场监管者与监管对象之间的灵活匹配，消除了可能出现“潜规则”的灰色地带，防止行政机关的工作人员，滥用职权、以权谋私、推卸责任等行为的发生。另一方面，可以较好地解决监管者“不作为”的问题。由于执法困难，部分基层政府存在着行政机关人员逃离执法岗位、执法人员不愿办案执法、机关人员不愿下乡检查，监管程序的随机透明，提升了权力行使的公信力，减少了公众对政策的误解，在处罚企业违规行为时，避免不必要的摩擦，降低了监管难度，使执法更为顺畅。

    三、在联合监管与行政服务结合中，推进整体政府建设

    我国正处于法制建设的初期阶段，有些地方公民守法意识淡薄，存在大量违法现象，管理工作难度大，仅依靠一个职能部门来管理，孤掌难鸣，难以达到预期效果。《通知》提出，探索开展联合抽查，对同一市场主体的多个检查事项，应一次查完，提高执法效能，降低企业成本。联合监管规模大、声势大，具有高效率、低风险的特点，易形成强大的高压态势，给执法对象以巨大威慑力。更为重要的是，一些政府部门的职能碎片化问题比较明显，“条块之间”的职能协调矛盾凸显，联合监管可以发挥各部门优势加大整治力度，政府为了完成共同的监管目标而实行的跨部门协作，从而使某一政策领域的不同利益主体团结协作，为公众提供无缝隙的而非互相分离的服务，有利于形成强化管理、依法行政的共识，协力整治重点难点问题。

    四、在信用监管与数据共享结合中推进有限政府建设

    信用是市场经济的基石。《通知》提出推进随机抽查与社会信用体系相衔接，强调利用企业信用信息与抽查机制衔接，政府通过抽查的结果调整企业信用信息，而企业的信用信息库可以作为是否抽查和抽查频率的依据。企业信用体系的内容十分丰富，包括信用法律法规体系、信用服务机构、信用监管体系、失信惩戒机制以及信用文化教育体系等。其作用是通过信用信息的公开、传播与共享、失信联动惩戒，形成立体、全方位的监管体系，营造企业“一处失信，处处受限”的诚信市场环境，通过企业自律，行业自律，减少政府对企业的干预，降低行政成本，推进有限政府建设。

    目前，行政审批制度改革行至中段，部分地方政府苦于由“重审批”转至“重监管”没有应对的良策，一些媒体和公众也担忧放松前置准入条件，会否出现监管真空。此刻及时发布《通知》，为宏观体制变革和机制调整，给出微观策略层面的指引，更具有针对性、可操作性，这样才会实实在在的全面推进服务型政府建设。当然，随机抽查监管机制的提出，仅仅是建立高效监管体制的起点和一个方面，真正将各部门各行业事中事后的监管落到实处，是一项庞大的政府职能转变与工作流程再造工程，需要完善配套的法律制度、公务员行政能力的匹配与提升、地方各级政府的主动创新与积极作为。建立具有中国特色和适应社会主义市场经济运行的政府监管体系任重而道远。

    （作者分别系南开大学副校长、教授，南开大学副教授）