7月24日，浙江温州经济技术开发区宣布，浙江首条PPP模式建设的无收费公路——环山东路经开区段预计9月开建。项目将采用“道路+政府购买服务”的新模式。
“政府资本和社会资本怎么更好、更规范地结合在一起去建设公路，是需要我们探讨的。”交通运输协会会长钱永昌说，PPP（政府和社会资本合作）需要实现强强联手，最终达到政府、资本与社会公众1+1+1>3的综合效能。
PPP契约精神怎么贯彻？
目前，北京最长的一条地铁线路——14号线正在加快建设。这条全长超过47公里的L型线路总投资445亿元，采用了“时髦”的PPP模式。
作为北京市基础设施投资有限公司融资计划部的负责人，任宇航和他的团队曾为16号线的PPP项目谈判忙了一年多，最后阶段选定香港铁路有限公司作为特许经营方。京投公司作为北京市政府最大的融资平台，需要考虑周全，风险与收益需要科学设计。“光是谈判的合同就有厚厚一摞。”在任宇航看来，契约精神很重要，PPP模式带来的不仅是合作方式的变化，而且更是一场深刻的理念转变。
过程的一波三折，让任宇航对PPP的理解更加深刻。
“谈判中，每个细小的环节都可能影响全局。”任宇航说。PPP不是一槌子的买卖，契约精神非常重要。风险要共担，利益要共享。
动辄数百亿元的资金投入，加之项目回报期长，合理的回报便成为投资方考虑的关键。地铁4号线是北京首个PPP项目，在很多方面为14号线提供了范本——在客流方面，规定如果连续3年的当年实际客流量比预测客流量低85%，则PPP公司可以向政府申请补贴；票价方面，如果实际平均人次票价低于特许经营协议规定的测算票价水平，市政府将就其差额给予PPP公司作为补偿；如果实际平均人次票价收入水平高于测算票价收入水平，则PPP公司需将其差额的70%返还给政府。
在任宇航看来，从过去的管理思维到合作思维、法治思维，理念的转变契合了投资模式的创新。这种政府与社会资本之间的磨合，让双方更加包容和成熟。“当时北京市政府对于国际上普遍使用的地铁准点率、设备可用小时数等概念比较陌生。”任宇航说，港铁的进入将这些理念带进了北京地铁。
北京地铁14号线只是一个缩影。近日，国家发改委发布1043个PPP推介项目，总投资1.97万亿元，涵盖水利设施、市政设施、交通设施、公共服务、资源环境等多个领域。
“打破准入限制，鼓励国有控股企业、民营企业、混合所有制企业等各类型企业积极参与，为社会资本特别是民营资本提供了新的发展机遇。”在中国新生经济研究院院长郭夏看来，PPP模式加快了政府职能转变，以诚信与契约精神为引领，政府管理水平在大幅提升。
靠什么吸引社会资本？
北京地铁PPP项目有收费机制作为保障，那么那些没有收费机制的项目如何吸引社会资本？
谈及洛阳市首个PPP项目，洛阳市财政局副局长熊文博感触颇深。与地铁项目不同，洛阳市政道桥项目不能收费，没有收益。所以在项目设计时，政府就将项目的建设、后期运营、绿化管理以及道路广告收入和道路两侧的其他收入捆绑在一起。道路两旁的土地不能随意划拨给社会资本，必须走招拍挂程序，然后收益上缴财政。最后项目明确道路的经营仍由政府来负责，再将这些收益通过政府付费的方式转让给社会资本。
“我们做了模拟试验。”熊文博说，“找到一家企业，请对方站在社会资本的角度提出问题。我们对照财政部文件，在现有政策框架下逐一分析困难和对策，做到心中有数。”
“现在很多银行都表示支持PPP项目，但在具体落实中，怎样支持一个PPP项目，目前还没有具体的、可操作的文件。”熊文博感到，对PPP项目来说，成功融资是关键。然而，PPP具有长期性的特点，很多都是10年至20年周期的，而金融机构的贷款周期大多为3年至5年，两者极其不匹配。
PPP虽然很时髦，但很多方面还在探索过程中。在洛阳市政道桥PPP项目的融资中，部分银行说可以做50%的担保，还有部分银行说可以做70%的担保，剩下的再找信用担保作补充。“这一点突破以后，社会资本方参与PPP项目的信心就更足了。”熊文博说。
基层的探索与思考，成为顶层设计的重要参照——最近，国家发改委联合国家开发银行出台《关于推进开放性金融支持政府和社会资本合作有关工作的通知》。“下半年，要鼓励金融机构建立绿色通道，加快重大项目等领域的贷款审评审批等，推动PPP落地。”国家发改委投资司副司长罗国三表示。
政府还有哪些事情要做？
当前，各地陆续公布了PPP项目推进清单——四川发布了包括综合交通、水利工程、生态环保和保障性住房等在内的264个项目，总投资高达2534亿元；福建和河南省的PPP项目投资规模相当，分别为1479亿元和1410亿元；此外，重庆1018亿元、青海1025亿元、江苏875亿元、安徽710亿元、湖南583亿元……
在财政部金融司司长孙晓霞看来，地方政府在运用PPP开展基础设施建设时，不能简单地把思想局限在缓解债务压力上，而是要以此为契机，切实转变政府职能，把精力放到营造良好的、公平透明的政策环境上，把更多的注意力放到加强监管、确保社会福利最大化上。
罗国三指出，有的省份提出的PPP项目数量很多、投资总量很大，但从全国看，签订合同的比率仍有待提高。真正让PPP项目叫好又叫座，还需要一系列配套制度的跟进。在他看来，政府绝不是一发完标、公布完项目就了事，还有很多事情要做。
今年以来，一系列涉及PPP的政策陆续出台——
4月25日，国务院发布《基础设施和公用事业特许经营办法》；5月7日，财政部、交通运输部联合发布《关于在收费公路领域推广运用政府和社会资本合作模式的实施意见》；5月19日，国家发改委、财政部、水利部联合印发《关于开展社会资本参与重大水利工程建设第一批试点工作的通知》，选择黑龙江奋斗水库、安徽江巷水库等12个项目作为国家层面联系的试点，启动第一批社会资本参与重大水利工程建设运营试点工作。去年首批推出的80个鼓励社会资本参与示范性项目，已完工3个、正在建设45个，预计共吸引民间资本2500亿元。
在国家发改委主任徐绍史看来，“投什么”“谁来投”“怎么投”是当前创新投融资体制的三个重大问题。截至上半年，7大类重大工程包已开工228个项目，累计完成投资3.3万亿元。如果说重大工程包解决了“投什么”的问题，那么PPP则在为“谁来投”“怎么投”探路。
PPP的探索，既涉及微观层面的操作方式升级，又涉及宏观层面的体制机制变革。国务院发展研究中心产业经济研究部主任钱平凡指出，从过去的政府深度参与项目，到放手市场，竞争机制可以更好地发挥作用。政府要适应角色转变，调适心态、调适理念、调适政策，让监管之手更加有力。
（本报记者 冯蕾）
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