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怎样判断一个外国人是不是人才？一个外国人才是否符合国内需要？一个符合国内需要的外国人才能否发挥作用？这些都需要时间的不断检验。从人才需求角度看，评价外国人才的主要标准是其工作实绩，而工作实绩需要一定时间甚至很长时间的积累才能作出客观的评价；从外国人才角度看，外国人才能否适应工作环境？能否融入中国社会？也需要一定时间的工作和生活后才能作出判断。因此，应该基于时间维度，构建具有明显层次的引进外国人才制度体系，实现国内需求和外国人才之间的逐步结合，使真正符合国内需要而又有留在中国意愿的外国人才，能够来得了、待得住、用得好、流得动。
从引进外国人才的时间维度上，可以划分为短期工作、永久居留、入籍三个明显的阶段，在每一个阶段，我国虽然都有相应的制度，但是对于外国人才引进来说还很不规范，需要进一步完善制度，尤其是不同阶段制度之间的过渡和衔接。
完善外国人才短期工作制度
从外国人才在中国短期工作来说，我国已经建立起了相应的工作许可、签证、居留等制度，但是这些制度存在的主要问题是，能够在中国短期工作的外国人才的范围还不够大，来华留学生还没有包括进来。根据国家现行规定，外国留学生在我国就业需具有两年工作经验，外国留学生毕业后无法直接办理外国人工作许可和居留许可。在外国学生来华留学方面，经过多年的努力，我国在这一领域取得了显著成绩，当前，我国已经成为世界上第三大留学生目的国。一方面，我们大力吸引外国学生来华留学，另一方面，来华留学生在学成毕业后必须回国。
从国外情况看，留学生不仅掌握先进的知识和技术，而且具有国际视野，熟悉所在国的语言和文化，是潜在的优质外国人才，是各国竞相引进的对象。西方国家纷纷制定优惠政策，鼓励外国留学生毕业后留下来，比如美国允许留学生毕业后有12个月的实习培训期，科学、技术、工程和数学领域的留学生的实习培训期甚至可以延长至29个月，实习培训期主要用来找工作，让留学生能够顺利留在美国。其他国家也都有类似的制度和政策。然而，来华留学生在毕业后，我国对他们一律关闭大门。当然，当前我国高校毕业生就业压力十分严峻，允许来华留学生毕业后进入国内劳动力市场，会形成严重冲击。但是对他们不加区分地一律关闭大门的做法并不可取。在当今经济社会转型的大背景下，创新驱动发展是当下的应对之道，中国应当引进一切有利于创新创业的人才，特别是在经济全球化和“一带一路”战略实施的今天，中国应该将来华留学人才作为一个重点群体引进。为了防止对国内普通高校毕业生就业形成冲击，应该设置一定的条件，重点引进创新创业、促进双边多边友好发展的人才，以满足国内对这方面外国人才的需求，避免对普通就业岗位形成冲击。
另外，在外国人工作签证方面，不允许独立申请，堵死了没有工作邀请的外国人来华工作的通道。根据1996年《外国人在中国就业管理规定》，外国人在没有工作邀请的情况下不可以提出工作签证申请，这使得外国人申请来华工作的渠道只限于有工作邀请这一种途径。事实上，在创新创业人才中，尤其是自主创业的外国人才，他们不需要在国内找到一个用人单位，为其发出工作邀请。因此，我们要进一步拓宽外国人才来华工作的渠道，允许外国人才以自雇方式或其他方式来华创新创业。
完善外国人才永久居留制度
中国对外国人长期居留或永久居留有原则性规定，但是从总体上看，审批管理工作还不够规范、不够具体。2004年，公安部、外交部依据《中华人民共和国外国人入境出境管理法》，发布实施《外国人在中国永久居留审批管理办法》，实现了外国人永久居留制度的法制化和制度化。但是，该办法要求申请人符合下列条件：在中国直接投资、连续3年投资情况稳定且纳税记录良好的；或在中国担任副总经理、副厂长等职务以上或者具有副教授、副研究员等副高级职称以上以及享受同等待遇，已连续任职满4年、4年内在中国居留累计不少于3年且纳税记录良好的；或对中国有重大、突出贡献以及国家特别需要的。
从当前外国人才永久居留制度来看，存在明显的局限性：一是申请门槛高，自2004年以来发放量只有几千张，符合申请条件的外国人才还不够多，范围还不够宽；二是申请条件还比较笼统，特别是对于创新创业类人才，操作性不强；三是有行政职务级别或专业技术职务级别的限制，副教授、副研究员等副高级职称申请条件明显有利于国有企业事业单位，民营单位较少使用职称管理其专业技术人员。
因此，外国人才永久居留制度需要修改完善，要放宽外国人才永久居留受理条件，扩大申请范围，当外国人在华短期工作达到一定的年限，在所在领域做出突出成绩，在其他条件满足的情况下，不受单位性质、工作岗位、职务职称等的限制，允许其获得申请永久居留的权利。同时，简化办理程序，细化外国人才在华永久居留的条件、程序和管理办法，尤其是从短期工作到永久居留的条件、程序和管理办法；对市场化人才申请永久居留，建立由市场主导、门槛透明简洁的申请渠道，使永久居留制度更具可操作性，使申请者有更明确的预期，使符合条件的外国人才获得永久居留权。
完善外国人才入籍制度
入籍是指给予外国人以中国公民身份，赋予其中国公民的权利和义务，使其能真正融入中国。根据《中华人民共和国国籍法》，外国人或无国籍人，为中国人的近亲属，或定居在中国的，或有其他正当理由的，愿意遵守中国宪法和法律，可以经申请批准加入中国国籍。
中国目前并没有明确规定外国人以永久居留身份居住一定时间后可以申请中国国籍，因此，从制度设计上并没有从永久居留到入籍的制度安排，从引进外国人才看，从永久居民到中国公民的通道并没有打通，这对引进中国急需紧缺的高层次人才是一个明显的制度缺失。因此，我们必须进一步解放思想，着力推进人才的对外开放，打通外国人才从永久居留到入籍的通道，允许外国人以永久居留身份在中国工作和居住满一段时间之后，申请加入中国国籍。
从外国人才入籍的规定看，还十分笼统，可操作性不强，需要制定更为明确的外国人才加入中国国籍的条件、程序和管理办法，特别是从永久居留到入籍的条件、程序和管理办法，充分考虑外国人才在华的工作绩效和居住年限，必须满足在年龄、品行、身体健康、经济能力、对本国了解程度、汉语语言能力、参加入籍仪式等其他方面的要求，使入籍制度更具可操作性，使申请者有更明确的预期，使符合条件的外国人才加入中国国籍。
（作者系中国人事科学研究院副院长、研究员）
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