积极推进行政公益诉讼制度的建立

    建立公益诉讼制度是我国司法改革的一项重大举措，受到社会各界广泛关注。5月5日，中央全面深化改革领导小组通过了《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》，7月1日，十二届全国人大常委会第十五次会议授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼改革试点工作。检察机关如何提起公益诉讼？中国行政法学研究会会长、中国政法大学教授马怀德对此提出建议。

    2012年《民事诉讼法》修订后，民事公益诉讼在环保、消费者权益保障等方面已率先起步，实现了诉讼利益由“原告个人利益”向“公益与私益平衡”过渡的有益探索。马怀德坦言，尽管公权力的运行应当以维护和增进公共利益为取向，但实践中，一些行政机关超越权限、不作为或违法履行职责的行为不仅无法维护公共利益，而且损害了公共利益。特别在生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等领域造成国家和社会公共利益受到侵害的案件时有发生。根据传统法理，提起行政诉讼的原告只能是与行政行为有法律上直接利害关系的当事人。这就使得许多损害公共利益的行政行为由于没有特定的受害人，而被排除在行政诉讼的审查范围之外，进而导致遭受损害的公共利益得不到充分、有效的维护，由此引发的社会矛盾、纠纷也得不到及时、有效的化解。马怀德指出，针对情况较为特殊的公法争议事件，为维护公共利益，应当允许有关组织或个人能够代表公益或代表没有能力起诉的弱势群体，就行政机关的违法行为提起公益诉讼。

    谁能代表公共利益，担当行政公益诉讼的主体？马怀德回答，由检察机关依法提起公益诉讼，追究行政机关的法律责任，对于强化司法权对行政权的监督、制约作用，十分必要。

    马怀德说，根据《行政诉讼法》的规定，检察机关在行政诉讼中实施法律监督的方式主要有两种，一是按照审判监督程序提出抗诉，二是提出检察建议。应当借鉴刑事公诉制度，对某些损害公共利益的行政行为，允许检察机关依法提起行政公益诉讼。马怀德认为，由检察机关提起行政公益诉讼，较之于不特定的个人或团体，在优化司法资源配置、保证诉讼公平效率等方面具有优势，能最大限度地维护国家、社会和相关群体的利益。

    建立检察机关提起公益诉讼制度是一项具有前瞻性、创新性和重要现实意义的改革举措。这项制度的建立不仅有助于健全和完善我国的检察监督制度，同时也有利于监督行政机关依法行使职权，为法治政府建设提供有力的法律保障。如何通过试点，进一步完善制度？马怀德提出四点建议：

    一是明确检察机关在行政公益诉讼中的定位。检察机关在公益诉讼中的身份应当是公共利益的代表，提起公益诉讼的目的不是为了维护检察机关自身的利益，也不是单纯地实施法律监督，而是为了保护公共利益。

    二是应合理界定行政公益诉讼的对象和范围。探索之初可限定在国有资产保护、国有土地使用权转让、生态环境和资源保护等案件范围内。

    三是明确启动的程序。由社会团体或者自然人请求检察机关提起，也可以由检察机关发现并提起，检察机关发现行政违法行为的，不宜直接提起公益诉讼，应当先督促纠正，发出检察建议，在其措施未果的情况下，再提起公益诉讼。

    四是明确检察机关提起公益诉讼的效力，检察机关提起的行政公益诉讼，相当于刑事公诉，法院应当受理，不能驳回起诉或不予受理。在诉讼后果方面，检察机关对一审判决不服时，提起抗诉可能更合适，因为检察机关不仅代表公共利益，而且还有法律监督职能。（本报记者 梁 捷）