依法推进土地承包经营权流转

    土地制度是决定社会经济全局的基础，党的十八届三中全会对深化农村土地制度改革作出了全面部署，提出赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。因此，对农民土地承包经营权流转作出明确的法律规定，是建立农村土地市场的前提条件。

    目前规范农村土地承包经营权流转的法律主要有物权法、农村土地承包法、土地管理法等。但现行的立法规定无法适应日益复杂化、规模扩大化的农村土地承包经营权交易的趋势，应当适时修改相关立法，确保土地改革的顺利进行，更好地维护农民权益。笔者认为，依法推进农村土地承包经营权流转应当主要从以下几个方面着手。

    一是赋予农民完整的财产权，在立法上体现土地承包经营权的物权属性，为流转奠定法律依据。

    物权法将土地承包经营权明确为用益物权，意味着土地承包经营权人对其享有独立处分权，即有权依法独立决定对土地承包经营权的转让、入股或出租，而不受土地所有人非法干预。但土地承包权的物权性质在立法上却没有得到完全的体现，如农村土地承包法规定，土地承包经营权采取转让方式流转的，应当经发包方同意。这一规定阻碍了土地承包经营权顺畅流转。此外，农村土地承包法规定，土地承包经营权的流转应遵循在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先权。而土地承包经营权的物权属性要求按市场需求来配置，土地承包经营权人不再限于集体经济组织成员，而扩及一切农业经营者，这才能顺畅、高效地流转。

    党的十八届四中全会明确提出编纂民法典，在未来的民法典中应当强调农村土地承包经营权的物权属性，同时在此基础上修改完善农村土地承包法。

    二是立法明确农村土地承包经营权流转的方式、程序，使农民在进行土地产权交易时能有法可依。

    农村土地承包法、农村土地承包经营权的流转管理办法、物权法确定了土地承包经营权的转包、出租、互换、转让等流转方式。但对实践中出现的一些其他流转方式，如抵押、反租倒包、继承、赠与等流转方式都未进行明确规定，在一定程度上阻碍了土地承包经营权的流转。应当在立法上明确类型化土地承包经营权的转让、互换、继承、赠与、入股、抵押、出租等流转方式，并对不同的方式分别设计交易规则、程序。同时，三中全会提出赋予承包经营权的抵押、担保权能。但我国立法上不承认以家庭承包方式取得的土地承包经营权进行抵押，如担保法等法律规定，农民土地承包经营权不能抵押，但承包林地、四荒地的经营权可以用于抵押。农村土地承包法只承认通过招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地的经营权可以抵押。这些法律规定与三中全会的精神不符，都应当适时修改，进一步类型化、具体化农村土地承包经营权流转的方式与程序。

    三是建立农村土地承包经营权交易的登记制度，切实保障农民权利。

    登记是为不动产物权交易提供具有国家公信力支持的法律基础。农业部新闻办公室今年2月27日举行发布会表示：中央确定要用5年左右的时间把土地承包经营权确权登记颁证试点工作推向全面。在土地承包经营权流转的场合，首先应当在立法上充分体现土地承包经营权变动的公示、公信原则。可喜的是，《不动产登记暂行条例》已于今年3月1日起施行。3月26日，《不动产登记暂行条例实施细则（草案征求意见稿）》向社会公开征求意见，国土资源部表示将力争年内完成该立法项目。《不动产登记暂行条例》对不动产登记机构、登记簿、登记程序、登记信息共享与保护等都作出规定，是土地承包经营权登记的法律依据，也是舒畅流转的前提，是农民实现土地承包经营权的法律保障。

    2015年的土地政策，将坚持以提高经济发展质量和效益为中心，在保障和改善农民利益等前提下积极推进各项制度建设和改革。今年年初《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》的颁布标志着我国农村土地制度改革进入试点阶段。2月25日，全国人大常委会通过了关于北京市大兴区等33个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定。国土资源部部长姜大明表示，因试点涉及突破土地管理法、城市房地产管理法中的相关法律条款，需要提请全国人大常委会授权国务院在试点期间暂停执行相关法律条款。试点工作将在2017年底完成。农村土地制度改革进一步深化迫切需要法律的保驾护航，试点地区的成功经验可以作为立法完善的参考，目前立法机构应当妥善协调各部法律之间的修改，尽快为农村土地承包经营权流转提供完善的法律依据。

    （作者为北京交通大学法学院副教授）