养老机构：一床难求还是床位空置率高

    随着人口老龄化的加速和高龄、失能、空巢老人数量的持续增长，养老服务不仅成为公众广泛关注的民生焦点，也成了当前社会治理的舆论热点。

全国养老床位空置率居高不下

    在政府的强力推动下，全国养老机构的床位从六年前的230多万张增长到了目前的500多万张，但各地仍然普遍反映一床难求，而已建成的养老机构却存在着大量的空置床位。国家统计局公布的数据显示，2014年末全国各类提供住宿的养老服务机构3.4万个、养老床位551.4万张，入住的老人却只有288.7万人，养老床位空置率高达48%。其中：北京的床位空置率为40%—50%；即使在老龄化程度最高的上海市，养老机构的总体入住率也不足70%，个别郊区养老机构实际入住率甚至不足20%；南京目前有一半在建或已建好的养老床位处于空置状态，更有甚者，由于各种原因，该市每年都有10多家民办养老机构关门停业。类似现象在其他地区同样存在。

    居高不下的养老机构床位空置率意味着一些地方养老服务业投资的失败，不仅浪费了大量宝贵的土地资源、财政资源，也扭曲了养老服务业的正常发展，更直接损害了政府的公信力。这是因为，一方面，各地政府对养老服务业的土地、财政投入日益增大，每年的床位数量超速增长，而另一方面，老年人却没有因此受惠，城乡居民因养老服务有效供给不足而引发的不安、焦虑情绪正在蔓延，这已经成为民生保障和基层社会治理中的一个重大现实问题。

养老机构为何床位空置率高

    造成养老机构床位空置率居高不下的原因，主要有以下几个方面：一是不顾老年人的现实需求与消费偏好，盲目追求机构养老。从各地的实际情况来看，床位空置率高的养老机构几乎都远离市区，一些地方不是基于当地老年人的需求调查来布局养老服务设施，而是盲目仿效欧美国家，热衷于在远离老年人长期居住地的郊区或乡村新建有数百、数千张床位的“老人集中营”，背离了绝大多数老年人不愿意离开熟悉的社区环境的消费偏好。二是部分养老机构异化成了房地产等商业开发项目。一些企业或私人投资者之所以瞄准养老服务业，并非真正出于提供养老服务的目的，实际上也并不依靠收住老人来获取收益，而是以养老机构之名获得廉价的土地等资源后另谋生财之道，根本不在乎床位是否空置。三是政策导向存在偏差。增加养老床位数已成为一些地方发展养老服务业的“GDP”，各种政策资源偏向需用大量土地资源的养老机构，而忽视了立足社区并为居家老人服务的设施建设。四是机构养老“打包”收取全额费用的付费机制让老年人望而却步。目前，大多数老年人的养老服务支付能力有限，而机构养老的全额费用却不低，从一千多元到上万元不等，许多老年人及其家庭往往难以承受。所以，成本偏高的“集中营式”的“包养”服务并非老年人所好、所能够接受，如果立足社区、按需提供养老服务，养老服务的成本就会大大降低，老年人的需求就能得到满足，且其消费能力亦会被激发。综上所述，当前各地养老床位空置率居高不下的实质，不在于养老服务业发展过度或者供过于求，也不在于养老服务的需求不足，而在于供求严重脱节、错位造成的结构失衡，是养老服务业畸形发展的显著表现。如果任其发展下去，这一事关基本民生、基层社会治理乃至直接影响经济增长、就业空间的朝阳产业将被侏儒化。因此，促进养老服务业发展，首先要从降低床位空置率开始，以提供与老年人实际需求相吻合的有效供给为目标。

如何走出空置率困局

    床位空置率的居高不下表明，当前各地掀起的大规模建设养老机构的发展取向与政策支持体系值得检讨。要改变这种现状，需要多措并举。一是要做好统筹规划，而不能无序发展。在充分调查的基础上，各地均应根据本地人口结构、老年人的需求及其变化趋势，对养老服务设施进行全域规划，就像幼儿园、中小学校一样进行合理布局，并以此作为促进养老服务业健康发展的基本依据，避免养老服务设施建设与本地老年人的实际需求脱节。二是要从重机构养老转向以居家养老为重。各种调查表明，我国老年人普遍偏好居家养老，只有失能老人、高龄老人才是机构养老的重点对象，因此，新时期的养老服务业发展应当以尽可能满足老年人居家养老的需求为政策目标，这就要求养老服务业必须真正立足社区，通过发达的社区服务设施来满足绝大多数老年人的服务需求，相关政策支持与资源配置均应当符合这一取向。三是化解盲目追求床位数量增长的冲动，代之以有效供给为实施目标。发达国家入住养老院的年龄多在80岁以上，我国则是从60岁开始算起，对于低龄化时期的老年人口来说，大多数需要的是多样化的家政服务而不是养老床位，只有进入高龄或者丧失生活自理能力时才会有明确的机构入住及护理需求。为此，养老服务业的发展应当确立不同年龄段老年人的需求满足指标，同时明确养老机构主要面向高龄或失能老人，且对其的收住率不应低于80%。四是进一步完善政策支持体系，实现养老服务业效益最大化。如利用社区的闲置房屋改建养老设施，以便就近提供老年服务，并节约土地资源；限制大规模的养老机构建设，优先扶持立足社区的养老服务连锁店；分类分层配置资源，确保公共资源保障失能老人、高龄老人的服务供给，调动市场与社会力量满足低龄、健康老年人的服务需求。五是建立长期护理保险制度，提升有需要的老年人的服务购买能力。对于失能与高龄老人而言，护理成本之高绝非退休养老金可以承受，德国、日本、韩国等国家的经验表明，建立长期护理保险制度是一种提高老年人购买养老服务特别是护理服务支付能力的可行制度安排，值得我国借鉴。六是明确规范养老服务标准并严格监督，让老人及其家庭能够放心在养老机构养老或接受养老服务。当前一些地方的养老机构服务质量低劣，虐待入住老人或因管理不善而致入住老人在意外灾难中非正常死亡的案例时有发生，打击了一大批养老需要者入住机构和接受服务的信心。因此，要让老年人成为养老服务业的积极消费者，还必须制定明确的养老服务规范，切实提高养老服务质量。只有让老年人放心消费，才能激发老年人及其家属的养老服务消费欲望，一旦消费对象普遍化、大规模化，我国养老服务业就能获得大发展，并最终取得保障与改善老年人生活质量、减轻家庭成员养老服务负担、刺激消费增长与促进国民经济可持续发展、放大就业空间的综合效应。

    （作者单位：北京师范大学中国社会管理研究院）