为良法善治奠定制度基础

    3月8日，全国人大常委会副委员长李建国在十二届全国人大三次会议上作了立法法修正案草案的说明。

    这两天，围绕立法法修改，人大代表和政协委员们在审议、讨论中纷纷发表意见，为完善草案献计献策。

    “立法是国家的重要政治活动，立法法是关于国家立法制度的重要法律。”“适时修改立法法，是十分必要的。这对于完善立法体制，提高立法质量和立法效率，维护国家法制统一，形成完备的法律规范体系，推进国家治理体系和治理能力现代化，建设社会主义法治国家，具有重要的现实意义和长远意义。”李建国副委员长的说明引发了大家强烈共鸣。

    华南农业大学教授陈瑞爱代表认为，良法是善治之前提，立法法修正案草案强调了立法要与改革相衔接，体现了鲜明的时代特征，是全面推进依法治国的里程碑和重要抓手。要适应全面深化改革和全面推进依法治国的需要，以宪法作为立法的基本依据，从注重立权转向立责，坚决不为权立法。

税收法定原则有待细化

    华侨大学法学院副院长戴仲川代表认为，立法法修正案草案关于税收法定原则的规定，是对我国税收制度的进一步完善。从我国现有的税收立法来讲，18个税种中只有3个税种是全国人大立法确定的。税收法定原则的确立对未来税收立法工作有很好的促进作用。

    常州大学史良法学院院长曹义孙委员也指出，税收法定是本次修法的一大亮点。法治社会的基本遵循就是对国家权力的约束，税收法定是法治精神的充分体现。

    “管住政府的钱袋子，将怎么收钱、怎么用钱严格置于法律规约之下，是非常必要的。规定税种的开征等需要通过全国人大立法来决定，其他部门无权决定，这就等于把‘管钱的权力还给了人民’，非常好。”曹义孙委员说。

    全国人大常委会委员、四川省西昌学院法学教授王明雯代表认为，税收关乎公民的财产权利，税收法定包括税收要素和程序的法定。提交大会审议的草案即三审稿删除了二审稿中“纳税人、征税对象、计税依据、税率”等内容，这些恰恰是决定税收权力核心部分的税收基本要素。删除这些内容为行政部门调整税收政策预留了空间，落实税收法定原则就会打折扣。

    “本届人大常委会组成以来，张德江委员长反复强调，法律规定能明确就明确、能具体就具体，要增强法律的可操作性、可执行性。二审稿对税收法定的规定更加明确、具体，易于理解，便于操作，可以避免实施以后推诿扯皮的发生，建议恢复二审稿的表述。”王明雯代表强调。

地方立法权应既放又收

    本次立法法修改，按照党的十八届四中全会精神，进一步放开了地方立法权，依法赋予设区的市地方立法权，这将使享有地方立法权的市增加到284个。这一量变引发各界广泛关注。

    曹义孙委员指出，地方享有立法权是我国区域发展不平衡的现实需要。用好地方立法权，首先是要规定好这种权力本身，这是前提条件。修正案草案对地方立法“可以做什么”“不可以做什么”进行了规定，是一个很大的进步。

    民盟内蒙古自治区赤峰市委主委郭丽虹代表就曾提出过放开地方立法权的建议。“比如，在内蒙古，呼和浩特和包头都有立法权，但同样是大城市的赤峰却没有立法权，给人的感觉是同级不同权。近两年随着城镇化进程的加快，对于大城市界定的标准也在变化，赋予更多的市地方立法权符合改革发展需要。此次大会审议立法法修正案草案让我非常惊喜。”

    广东省云浮市委书记庞国梅代表则表示，依法赋予地方立法权，在实际操作中，经济欠发达地区做好立法工作，面临不少困难和问题，最突出的是法律专业人才严重不足。对此，她建议，全国人大常委会加强研究和关注欠发达地区立法人才缺乏问题，加大对欠发达地区立法人才队伍培养和培训的支持力度，并推动在各省建立相应的法律专业人才库。

    “地方立法权应当有放又有收。”王明雯代表指出，三审稿对地方立法的事项表述为“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项”，这个“等”字含义不清，极易引发不同理解，为地方扩大行使立法权打开了空间。地方完全可能把“等方面”理解为概括性表述，在教育、医疗、住房保障等涉及民生的领域擅自进行地方立法，作出限制或减损公民权益的规定。她建议删去“等方面”三个字，法律条文更明确，堵上随意操作的空间。

部门利益法制化必须打破

    “立法法的修改将彻底打破部门利益法制化问题。”全国人大常委会委员、全国人大财经委副主任委员彭森代表说。

    他认为，立法中存在部门利益法制化的倾向，“行使权力的人为自己的权力编笼子”，这必然导致揽权诿责，难以保证法律的权威。因此，必须充分发挥人大及其常委会对立法的主导作用，确保立法工作的公正、透明、公开。

    辽宁省人民检察院检察长肖声代表也认为，目前各个部门起草各自法律的做法有缺陷，比如铁路法、交通法、银行法等等，互相之间职权交叉又相互矛盾。“一个食品安全问题得七八个部门查，各管一段。为什么这样？就是部门立法造成的。”

    对此，他建议在立法法修改中对涉及单行法，特别是行政单行法的，最好由部门立法逐渐过渡到专家立法，或者委托第三方立法。“民法、刑法等基本法都是全国人大专门委员会组织起草，同时听取了专家的意见。如果部门法也是通过这些专门委员会或专家学者来立法，或者委托第三方立法，那么法律之间矛盾冲突、部门权限过大等问题就可以迎刃而解了。”肖声代表说。

    全国人大常委会委员、全国人大法律委副主任委员孙宝树代表说，立法工作中，争权诿责现象比较突出，有的法律法规在起草中实际成为一种利益的博弈，不是久拖不决，就是制定的法律法规不太管用，各个部门都强调各个部门的权限，都需要在法律中确定其法律地位，因此常常久拖不决，协调不下来。有的地方甚至存在利用法规实行地方保护主义的倾向。这些都需要通过修改立法法从制度上解决民主立法、科学立法和法律好看不管用的问题。

    草案增加了规范行政法规立法程序、防止部门利益法制化的内容。中国社科院法学所研究员孙宪忠代表表示赞同。“这些开门立法的规定值得充分肯定。但是，如何处理人大代表以及地方人大常委会的意见，却没有明确的规则。简要地说，听取意见可以，但是听取之后有什么效果，却无法从程序上找到答案。”

    对此，孙宪忠代表建议，在这个重大问题上必须建立规则。首先，立法法必须要求国务院相关立法部门对人民代表、公民等参加听证会、论证会所提出的主要立法意见予以归纳和整理，然后向社会公布。其次，就是否采纳这些意见做出明确的说明。（本报北京3月10日电 本报记者 殷泓 王逸吟 王斯敏 吴晓杰 靳昊）