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日前，国务院下发《关于规范国务院部门行政审批行为改进行政审批有关工作的通知》（国发［2015］6号），将下一步国务院行政审批制度改革工作的重点指向规范行政审批行为，立意破解“审批难”。作为进一步深化政府审改的指导性文件，通知的出台意味着，审改已从近两年着力取消下放审批事项，解决“审批多”的“数量”控制目标，走向依法规制审批行为、限定审批自由裁量边界的“质量”控制目标，昭示着这场“自我革命”正在进入触及行政审批行为及其权力行使方式的纵深阶段。
破除“审批难”沉疴迫在眉睫
行政审批权力具有二元属性。一方面，它是实现国家治理的重要工具，具有公共性。它运用专业知识和管制手段，通过对申请人行为及资质的合法合规性的审查、裁决、确认，前置性地预防市场失灵，控制违法违规行为，以公正公平的规则维系和保护市场与社会良性运行的秩序，体现了政府监管服务的职责所在。另一方面，它存在公权力异化的空间，具有偏私性。行政审批执掌公共权力，并拥有较高的专业性和排他性。如果其权力不受约束，自由裁量权过大，“任性”的审批权就具有扩张和膨胀的冲动，使它超越保护秩序的边界，蜕变成扭曲秩序、侵犯权益的力量。“审批难”的症结就在于行政审批的二元属性出现偏差错位，缺乏规范的审批权偏离了应捍卫的公正秩序的轨道，成为部门垄断话语权和既得利益的手段。
“审批难”给政府公信力带来的损害不言而喻。一是“审批难”严重干扰市场和社会运行规律，抑制了市场资源配置效率和社会创新活力的释放；二是“审批难”带来办事难，审批过程如同迷宫，环节多、手续繁、材料多、时间长，让公众摸不清门，找不到路；三是“审批难”因审批部门裁量度宽和公开性差，形成权力寻租的空间，成为腐败的温床，威胁到党和政府执政的合法性基础。这些问题与法治政府、责任政府和服务型政府的精神格格不入。
过去的近两年时间，改革把重点放在取消和下放审批事项上，以前所未有的力度向行政审批权力的存量开刀，现在已经提前完成减少三分之一的数量目标。但改革的终极目标并非取消所有的审批，保留下来的审批如果依然“重复昨天的故事”，社会公众和企业仍然要面对“审批难”的种种问题，改革的成效必然大打折扣。适时把审改重点扩大到规范审批行为，是深化改革的题中应有之义，在一定程度上是检验改革者诚心和智慧的试金石。
有规矩才有明白，有明白才有信任。破解“审批难”，让行政审批担当秩序维护和服务公众的正当角色，必须下大力气约束审批权力，让审批在法治轨道上进行，在阳光下运行。十八届三中全会决定指出，“深化行政审批制度改革，最大限度减少中央政府对微观事务的管理，市场机制能有效调节的经济活动，一律取消审批，对保留的行政审批事项要规范管理、提高效率。”
以规范行政审批行为破解“审批难”
从整体看，行政许可法等法律法规为审批权限及其程序的合法性来源奠定了法律基础。但由于没有出台实施条例和细则，对审批行为规范的操作性和约束力不强。近期，有政协委员制作行政审批流程“万里长征图”，还有原国务院领导“现身说法”，演示建一栋科研楼如何盖了200多个章，是对“审批难”现象生动写照。
“审批难”存在问题“症候群”。首先，在实体审批权力上，缺乏明确规范审批权行使的刚性标准。目前，在国务院保留的审批事项中，相当一部分没有关于审批事项内容、要件、流程、时限、问责的细化规定和要求，各部门采用的审批标准尺度不一、变化快，弹性空间大、随意性大。如部门规定的审批依据、申报材料、受理方式、审查条件及在线查询、告知义务、批复理由等要求差别很大，规范程度参差不齐。其次，在程序安排上，缺乏清晰、具体的审批流程设置规定。至2014年6月，有行政审批权的60个国务院部门中，20个部门没有流程规定，40个有流程规定的部门，流程设计不够精细，且大部分对审批程序和办理时限没有详细的说明。涉及多部门审批事项，部门间缺乏统一流程的衔接，更缺乏整体性规范要求，部门审批常常互为前置条件。申请者须往返多个审批部门，重复报送审批材料，手续繁杂、等待时间长。再者，在开放性上，缺乏审批权公开透明，接受社会监督的机制。这使申请者对审批行为及过程没有知情权和询问权，监督权更无从谈起。
探究“审批难”的种种表征，不难看到，革除行政审批的痼疾，取消和下放审批事项只是改革任务中的一项，改革的核心是要变革行政审批行为以及行政审批权力的运行方式。这意味着，近期不断深化的审改将聚焦于审批行为，以法治制约和公开透明“双轮”驱动，致力于建立统一标准，规范运行流程，控制自由裁量。
解决“审批难”关键在制度规范的落实
深化审改，解决“审批难”需要一套行之有效的制度。国务院下发的通知，针对“审批难”的顽疾，提出了10项深化审改的制度措施，确立了国务院部门行使审批权的统一规范，向标准控制和刚性约束迈进了重要一步。这10项具有广泛共识的制度，充分考虑了在行政审批流程环节中的行为规范设计，反映出直面要害、注重细节、重在落实的意图。
针对“多头重复”问题，推行“一口受理”和《服务指南》制度，建立审批事项办理的标准规范。承担审批职能的部门全面实行“一个窗口”，对审批事项统一受理，一站接件，对申请量大的审批事项要安排专门场所。各个部门对每一个审批事项制定服务指南，必须列明申请条件、受理方式、示范文本、申请资料、基本程序等审批要件，履行告知义务。
针对“拖拉低效”问题，推行审批“受理单”和“办理时限承诺”制度，部门向符合规定的申报人出具受理单，明确受理的责任，杜绝要求申请人重复报送申请材料。依托承诺制，告知申请人申请事项办理的法定时限，不得以任何理由延长审批时限。建立审批时限分级预警机制，提示办理进度。探索跨部门审批事项的首任部门牵头、其他部门协同的联动机制，确保审批办理时效。
针对“随意性强”问题，推行部门“规范办理”制度，严格内部审查和问责。部门要对承担的每个审批事项制定工作细则，逐项细化明确审批涉及的审查内容、审查环节、审查标准、审查要点、注意事项及不当行为需承担的后果，严格规范裁量权。审查人员严格按照细则办事，不得擅自增设或减少审批条件、随意抬高或降低审批门槛。
针对“知情权缺失”问题，推行“公开信息”、“透明办理”制度，让审批权在阳光下行使。部门切实履行告知义务，提供咨询服务。除涉及国家秘密、商业秘密或个人隐私外，所有涉及审批受理、进展和结果的信息都要公开。对申请人的疑问，要有问必答；难以即时答复的，要明确答复期限；未予批准的事项，要在决定书中告知申请人依法享有申请行政复议或提起行政诉讼的权利。
针对“信息分割”问题，推进“网上集中受理”制度，提供便捷、高效的审批服务。部门要推进网上集中预受理、预审查制度，并实现网上受理、审批、公示、查询和投诉；探索构建国务院部门网上统一监控和查询平台，推进部门间、中央与地方间信息资源共享。
“审批难”问题生成原因十分复杂，铲除其痼疾绝非一日之功，需要长期不懈努力。国务院印发通知，可视为审改迈向新征程的第一步。更重要的是，国务院部门率先垂范，必将把改革进一步传导至各个地方、各个层级。把行政审批行为，特别是行政审批权力运行方式纳入法治轨道，无疑契合中国建设创新政府、廉洁政府和法治政府的改革方向，必将为中国经济社会发展释放新的活力、注入新的动力。
（作者单位：中国人民大学公共管理学院）
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