航运开道 法律护航

    建设“21世纪海上丝绸之路”，就是要搭建东亚、南亚和西亚，东非、北非及欧洲等沿海国家之间的海上经济贸易平台，借此促进商品交换和文化交流，终极目标就是在“平等合作、互利共赢、开放包容、和谐和睦”的原则下实现科技创新、文化交融和贸易往来，给广大民众带来现实的物质实惠与文化享受。换言之，就是给沿岸人民带来福祉。但是，实现这一伟大战略目标必须遵循一个内在的逻辑关系——航运能力提升首当其冲，法律制度保驾相伴左右。

建设21世纪“海上丝绸之路”的开篇之作是航线开通与港口建设

    “商品”与“服务”是贸易往来与经济合作的对象，其前提要有海上运输，没有运输便没有往来，没有往来便没有交换，没有交换便没有互惠互利、互通有无，“21世纪海上丝绸之路”的战略便无从谈起。运输涉及两个核心问题——海上航线的开通与港口配套的建设，有人把航线比喻为针角、把港口比喻为珍珠，通过航线串连起珍珠是中国的长项，可圈可点的东西太多，截至2013年，我国沿海港口货物吞吐量世界第一、船舶制造业也是世界第一。在此前提下，中国有能力凭借强大的海运实力打造面向海洋、联通欧亚大陆、共同繁荣、造福沿海民众的对外开放格局。首先，对内，以上海自贸区为先导，加速上海、宁波、泉州、厦门、广州、北海、防城港、钦州等港口城市以及长江经济带、珠江—西江经济带的海洋经济发展进程；其次，对外，以重点港口建设为突破，加快推进海上通道互联互通建设，尽快实施沿线的巴基斯坦瓜达尔港、孟加拉国吉大港、斯里兰卡汉班托塔港等印度洋战略性港口等重大基础设施建设，促进中国—东盟自由贸易区建设的升级。

    航运作为建设“21世纪海上丝绸之路”开路先锋也得到有关国家的认同和支持。马尔代夫总统亚明表示赞赏并支持海上丝绸之路建设，率先出台了一系列海运工程建设方案，包括建造连接首都马累与机场岛的跨海大桥、在马尔代夫北部建设大型国际转运港以及升级改造马累国际机场等项目。前些日子马尔代夫害“水荒”时首先就向合作伙伴中国发出求救信息，足见其对中国的信任。

“21世纪海上丝绸之路”建设急需先导性的政策引导与立法规制

    21世纪“海上丝绸之路”是一个宏大的工程，涉及沿岸国家几十个、港口城市近百个，在政治制度上既有社会主义国家，也有资本主义国家；在经济发展水平上既有发达的国家，也有很落后的国家。面对多元的政治、法律和文化背景，统一的海上管理制度不太可能，但是作为一项国际性的经济与文化合作平台，贸易合作与司法合作还是很有必要的。丝绸之路的建设必须有法可依、有章可循，法治既是建设丝绸之路的前提基础，又是丝绸之路可持续发展的根本保障。

    亚洲合作反恐有一定的基础，20世纪末亚洲商船时常被海盗劫持，为此2001年11月东盟+3（中、日、韩）峰会上提出讨论建立区域合作机制，2004年11月4日《亚洲合作打击海盗及武装抢劫船只区域协定》获得通过，2006年9月4日正式生效。目前有中国等14个亚洲国家和５个亚洲区域外国家加入协定，在新加坡设立信息共享中心，在每个成员国设立反海盗信息联络点，中国海上搜救中心是中国联络点。近几年来，得益于亚洲各国政府及船公司、船员的共同努力，亚洲地区发生海盗袭击事件逐渐减少。这种合作模式是一个很好的尝试，可以预见，海上丝绸之路的建设会加强经济带沿岸各国的各种立法与司法合作，不断改善海洋安全秩序和生态平衡。

    在航运层面上的制度标准与规范的管理模式也将是经济带沿岸各国绕不开的法治问题，具体而言，在海上航运领域需要构建起符合国际行业规范标准的船舶登记制度、船舶检验制度、船舶签证制度、航线管理制度、船员保护制度、海上救助打捞制度、海洋生态保护制度等等，只有通过制度约束，才能克服人治的非理性行为，使一项事务长期而持久的存在和发展。拿海洋环境保护来讲，必须尽快建立船舶污染的预防和惩罚制度，否则，沿海人民尚未享受合作成果之前便可能失去了洁净的家园。欧盟在区域立法上给我们提供了可行的经验，2002年巴哈马油轮“Prestige”号在西班牙发生了重大溢油事故，泄漏的原油和燃油在加利西亚海岸绵延300多公里，政府投入4200万欧元进行清污工作仍未能挽回几十万只海鸟和水獭的生命，12万渔民“望油兴叹”。此事件促使欧盟出台了一系列保护海洋环境的立法举措，包括禁止单壳油轮运输重油、禁止方便旗船进入欧盟水域、用一套通用的方法调查海上事故、对船舶污染事故责任人进行刑事处罚等。最为惹人关注的是2005年9月30日欧洲议会和欧盟理事会通过了2005/35/EC号指令，对因故意、轻率及严重过失造成船舶污染事故的责任人进行刑事处罚。这项法令强调了对“严格过失”行为也追究刑事责任。有人对此提出质疑，其一，该项规定超出了《MARPOL73/78公约》只对船舶故意海洋污染行为追究刑事责任的限制（过失污染是免除刑事责任的）。其二，依据1982年《联合国海洋法公约》的规定，主权国家对其专属经济区的他国船舶实施司法管辖不能妨碍他国船舶的“无害通过”权，但是“违反本公约规定的任何故意和严重的污染行为”则因为对海岸国家造成损害而属于例外，并将受到法律制裁。这一指令尽管争议较大，但是屡遭船舶溢油灾害的欧盟还是坚持推行了2005/35/EC号指令，欧盟为了防范船舶溢油污染海洋环境而严格法律责任的立法模式值得我们思考和借鉴。

    美国对水域环境污染行为也设定了较为严格的法律责任。美国《净水法案》规定，向美国可航水域、毗连区、专属经济区排放足以构成危害的油类及其他危险物质，负责人员未申报排放情况的，处五年以下监禁。

    与其他船舶污染法案不同，《净水法案》的突出特点是针对过失排污行为仍然追究刑事责任，以加强人们的防范意识。美国的立法也值得我们借鉴。

海上安全秩序亟待海上执法与司法的保障

    21世纪的国际海洋竞争表现在海洋国土划界、海上资源开发上，事实上海洋交通秩序与环境安全等问题也成为不可回避的现实。国家主席习近平早在提出建设海上丝绸之路战略思想的同时已有深刻认识，他特别提出要防灾救灾、网络安全、打击跨国犯罪、联合执法的合作倡议。有道是：“没有强制的法律则是不燃烧的火，不发亮的光”。应对海上非传统安全的有效对策便是加强海上公权力管控海洋的能力、严格执法与公正司法，否则，法律将变成一纸空文、形同虚设，海上违法与犯罪行为必将难以控制。一直以来域外对我国船舶或船员肇事的惩处比较严格，而我国对域外的船舶或船员犯罪却缺乏有效的制裁。实际上不是我们没有立法，而是在执法或司法上不够严密，因而形成司法的不对等。例如，2013年9月27日凌晨，在日本海域两船相撞，货轮“嘉惠号”撞翻日本“第18荣福丸号”货船，日本5名船员遇难，1名船员失踪。日方认为，当班责任人夏红波疏于防止冲撞的义务，违反《海上碰撞规则》向左打舵撞上“荣福丸号”，以“业务过失致死罪”和“业务过失往来危险罪”判处夏红波有期徒刑3年。再如，2007年12月7日17时15分，载有约26万吨原油的中国香港籍超大型油轮“河北精神号”在韩国锚泊期间，溢油10500吨，酿成了严重的环境灾难。印度籍船长被指控犯有疏忽职守以致船身损毁罪，判处刑期1.5年，并处罚款2000万韩元（约14400美元）罚金。大副被指控对防止油泄漏负有责任，被判刑期8个月，并处罚款1200万韩元（约8640美元）。相反，外籍船舶在中国海域污染环境的却鲜有追究刑事责任者。

    丝绸之路沿海经济带应当在如下方面加强国家间的合作：其一，建立国家之间的执法协作，完善海上行政执法与刑事司法衔接机制；其二，在联合反恐、惩治海盗、走私和贩毒等犯罪问题上建立全方位的司法合作机制；其三，对于关涉民生的海上环境污染、交通肇事等重大犯罪制定统一的入罪标准，避免因制度差异而规避刑事责任；其四，尽快加强亚太地区海事司法中心的建设，赋予中国海事法院刑事审判权；其五，借鉴美国的“集装箱安全协议”（简称CSI），将海运风险监督行为前置于海运集装箱离开发货港之前，以确保海上运输风险的最小化。

    中国作为建设21世纪“海上丝绸之路”的倡导者，也应当是海上秩序与环境安全的护卫者。“攘外必先安内。”在国内率先垂范构建完善的海上立法、执法与司法体系既是建设海洋强国的必要举措，也是推进经济带建设的必然选择。