农地抵押融资的喜与忧

    “今年我们农场的利润有1200多万元，比去年增加了三分之一。银行给的贷款雪中送炭！”江苏省太仓市城厢镇东林村党委书记苏齐芳兴奋地说。

    2013年5月，东林合作农场以1800亩土地的承包经营权作抵押，向太仓市农村商业银行贷款2400万元建设高标准农田、发展现代农业，一年半就见了效。

    土地是最重要的生产资料。2014年中央一号文件明确，在落实农村土地集体所有权的基础上，放活土地经营权，允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资。不久前，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，也提出要按照全国统一安排，稳步推进土地经营权抵押、担保试点。

    这些文件，为农村土地承包经营权抵押融资提供了政策依据。然而硬币的另一面是，农地抵押是我国现行法律明确禁止的。一旦出现纠纷，如何划分法律责任是不可避免的问题。

“一拍即合”的合作

    1500亩水稻、300亩果蔬。今年夏天，记者第一次来到东林农场的时候，展现在眼前的是一派田园景象。

    作为苏州市下辖的县级市，太仓的农业发展具有典型的苏南特征：70%以上的农村人口已经工业化，新一代年轻人不愿种地，人们大多把土地流转给村集体组织，开始了合作农场的规模化经营。

    农闲时节，记者再次来到东林农场。苏齐芳掰着手指头算了一笔账：“农场2010年7月成立后，以企业化、工业化方式发展现代农业，需要大量资金支持。我们搞高标准农田建设，购置高速插秧机、烘干机，投资额超过4000万元。”

    钱从哪里来？苏齐芳认定，1800亩良田的承包经营权就是最大的无形资产。2013年5月，在太仓市委市政府协调下，东林农场拿到了2400万元贷款。

    不只是东林，2013年，太仓市城厢镇的海丰、新闸等合作农场也拿到了贷款。五家农场以两万亩土地承包经营权作抵押，向太仓农商行共计贷款9400万元，用以发展现代农业。这一笔融资的直接受益农户超过5000名，成为合作农场中土地承包经营权抵押贷款第一单。

    记者获悉，截至目前，江苏涉农银行业金融机构累计发放农地承包经营权抵押贷款1400多笔、金额近5亿元，有力地支持了“集约化、规模化”新型农业发展。

风险不可回避

    今年以来，江苏省和苏州市有关领导多次到太仓调研，其农地抵押融资的经验有望逐步推广。

    不过，在这个过程中，如何防范与化解风险是不可回避的问题。太仓市人民法院院长赵新华是较早关注这一现象的法律界人士，并组织了课题组进行研究。

    研究发现，首当其冲的是法律风险。目前，农村土地承包法、物权法、担保法等法律强调农用地的社会保障功能，均对农村土地承包经营权抵押作了禁止性规定。在相关条款尚未修改的情况下，一旦当事人之间发生抵押权纠纷，将面临抵押权无法实现的法律风险。

    此外，农地抵押融资的前提是对其进行价值评估。当前，我国还没有专业的土地承包经营权价值评估机制及评估规则。太仓在实践探索中，由市农业委员会负责出具土地承包经营权价值认定书。但严格来讲，农委作为政府职能部门，并不具备评估资质，其出具评估价值认定书的效力也无法认证。

    “很明显，在现阶段，国家政策与现行法律‘打架’了。”赵新华说，“农地承包经营权抵押贷款在太仓确实取得了多赢效果，目前还没有一起相关的官司诉至法院，但隐患始终存在。一旦形成诉讼，我们不能拿红头文件作裁判依据。在现有法律框架下，确实面临很多障碍。”

    苏州银行太仓支行是另一家参与放贷的银行。接受采访时，行长陈利红也表示隐忧：“现在我们放得非常慎重，风险是可控的。如果大规模推广，一旦农场经营出现问题还不上贷款，怎么办？”

农地改革应依法进行

    “既然是改革，就一定有风险，不能等到所有条件都成熟再搞创新。关键是合理防范、化解风险。”陈利红说。

    江苏省人大法制委员会副主任委员、省法学会副会长刘克希分析说，按照现行法律，农地经营权可以转让、流转，但却不可以抵押、担保，这从法律自身的科学性来讲就不合理。

    赵新华表示，应该尽快启动修法程序。党的十八届三中全会已明确了土地承包经营权抵押的方向，十八届四中全会又对全面推进依法治国作了部署。在这个背景下，应该尽快启动修法程序。他建议首先启动对农村土地承包法相关条款的修改，如果因土地承包经营权抵押发生纠纷，根据特别法优于一般法的原则，也能做到有法可依，有效防范相应的法律风险。

    事实上，不只是江苏太仓，四川成都、福建明溪、宁夏同心等地都进行了农村土地承包经营权抵押融资试点，而且各具特色。

    （本报记者 王逸吟 本报通讯员 郑金硕）