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北京地铁4号线的建设由于引进了49%的港铁股份，大大降低了财政成本，提高了项目运营效率。日前，北京京港地铁有限公司与北京市政府签订了地铁14号线、16号线的合作协议，将延续4号线的模式，两条线路共吸引社会投资的额度达到300亿元。
北京地铁建设被视为PPP成功的范例。PPP（Public-Private-Partnership）意指公私合营的伙伴关系，作为政府和社会资本合作的模式受到广泛关注。与传统的投融资模式相比，它既鼓励社会资本参与提供公共产品和公共服务并获取合理回报，又减轻政府公共财政举债压力。
“公私合营”的融资新模式
2003年中信集团联合体与北京市政府签订合作协议，鸟巢成为我国第一个采用PPP模式的公益性项目；2005年以来，北京有11个项目实现市场化运作，融资100亿元人民币。
今年8月7日，重庆一批PPP项目集中签约，项目涉及交通设施、市政基础设施、土地整治等共10个项目，资产总额达1000亿元。
专家普遍认为，从发展角度看，随着城镇化步伐加快，基础设施建设资金问题凸显，PPP模式越来越受到青睐。日前，国务院发布《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》，明确在公共服务、资源环境、生态建设、基础设施等重点领域需要进一步创新投融资机制，并建立健全政府和社会资本合作机制。
然而，这是否意味着地方政府就此可将融资难和债务问题寄托于PPP模式？国务院发展研究中心产业经济研究部主任钱平凡表示，PPP更多的是一种管理模式的革新，并不是每个项目都适用。它的意义在于价值共创、风险共担和收益共享，是当今资源共享社会的大趋势。
国家行政学院教授褚松燕认为，PPP模式可以应用在社会建设，如养老等公共服务领域。“在我国，这种模式大多运用在大型基础设施项目上。在一些西方国家，政府与社会组织在社会建设方面的合作也已经比较成熟。此外，在快速城镇化过程中，人员流动性大，互信关系紧张，小微企业、社会组织在提供公共服务过程中可以促使人们重新构建信任关系。”
市场机制可发挥更多作用
国家发改委投资司巡视员欧鸿表示，关于“谁来投”的问题，就是要充分调动社会资本，特别是民间资本的积极性，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府的作用。
从过去的政府深度参与项目，到放手市场，竞争机制可以更好地发挥作用。“因为PPP模式强调的是合作伙伴关系，即企业在业务、治理上的参与，政府要适应角色转变，避免过于强势而挡住民间资本的进入。”钱平凡指出，PPP模式可以避免过去政府独资的弊端，在治理结构上更加科学。
然而从企业角度来看，大多基础设施的PPP项目利润微薄，回报时间长，存在一定风险，因此，做好前期的规划和评估是吸引民间资本进入的前提。财政部部长楼继伟曾公开表示，PPP模式就是微利，但回报稳定，微利还要吸引资本，一定要认真界定好双方的权利和责任，实现双赢。
“民营企业参与必然有收益的考虑和风险的担忧。”钱平凡认为，“不过企业还会有其他方面的考虑。比如蒙华铁路项目就有能源企业的参与，除了直接经济利益外，还有方便煤炭运输等长远收益存在。”有效吸引社会资本的投入，释放民间资本的活力，政府财力也可以运用到更急需的民生领域。
政府如何加强监管
PPP项目也有不少失败的典型。20世纪80年代的英法海峡隧道项目，隧道建设周期和开通运行时间的拖延使得公司长期背负巨债，最终申请破产。
很多人注意到，由于缺乏经验，项目前期的市场调研等准备工作不足，运营过程中的决策错误等造成了企业在财务上的亏损；政策变更等不稳定因素造成的风险，也暴露出制度上的不完善。褚松燕认为，PPP项目前期评估中不仅要考虑财力和成本收益核算，还要考虑合作伙伴选择、可持续性的问题、社会稳定和影响等多方面因素。
清华大学建设管理系教授王守清曾表示，PPP项目的监管一是体现在项目立项和准入上，二是项目建设运营时期的绩效监管。对此，政府的职能从过去具体参与项目，更多转向风险的防范和监督，以解决市场失灵、服务和绩效不符要求等问题，从而保护公众利益。
同时，PPP模式在完善发展过程中也涉及配套政策的跟进和相关法规的建立。“从目前的发展状况看，制度上需要更加规范。”钱平凡说，“同时，当前信息化、大数据的环境有利于PPP的发展，只有管理过程透明化、系统化，民间资本才能更放心地参与，模式运作才更加容易。”
（本报记者 鲁元珍 冯蕾）
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