以立法凝聚共识引领改革

    实践是法律的基础，法律要随着实践发展而发展。要完善立法规划，突出立法重点，坚持立改废并举，提高立法科学化、民主化水平，提高法律的针对性、及时性、系统性。要完善立法工作机制和程序，扩大公众有序参与，充分听取各方面意见，使法律准确反映经济社会发展要求，更好协调利益关系，发挥立法的引领和推动作用。

    ——摘自习近平在中央政治局就全面推进依法治国进行的第四次集体学习上的讲话（2013年2月23日）

    北京，人民大会堂，全国人大常委会会议厅内，161个表决器默默见证了党的十八大以来的每一次立法。

    每一次按下表决器，每一次听工作人员宣读表决结果，作为立法参与者的法律人难掩心潮澎湃。他们亲历了中国法律的完善，见证了立法凝聚社会共识、推动制度创新、引领改革发展的一个个关键时刻。他们，有太多的故事和思考向我们讲述。

立法引领和推动改革

    2012年12月28日，距离党的十八大闭幕仅仅一个多月，全国人大常委会就作出决定，授权国务院在广东省暂时调整部分法律规定的行政审批并在三年内试行。

    “习近平总书记强调，凡属重大改革都要于法有据。在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，加强对相关立法工作的协调，确保在法治轨道上推进改革。对国务院暂时调整广东部分行政审批的授权，就是全国人大常委会以法治思维和法治方式推进改革的范例。”全国人大法律委员会主任委员乔晓阳说。

    党的十八届三中全会决定提出深化财税体制改革任务，明确了实施全面规范、公开透明的预算制度。今年6月30日，中央政治局召开会议，审议通过了《深化财税体制改革总体方案》，进一步明确了改进预算管理制度的任务。

    两个月后的8月31日，有着经济领域“小宪法”之称的预算法，历经四次审议，终于完成20年来首次大修。“全国人大常委会在审议预算法修正案草案过程中，着力将中央的改革决策和任务措施以法律制度的形式加以确认，实现了立法与改革决策相衔接，发挥了立法对改革的引领和推动作用。”乔晓阳指出。

    乔晓阳认真梳理过，十八届三中全会决定推出的一系列改革举措中，涉及改革领域的现行有效法律就有130多部，包括法律132部，有关法律问题的决定7件，需要制定、修改和废止的立法项目有76件。

    自2013年3月以来，新一届全国人大常委会相继通过关于修改文物保护法等12部法律的决定、关于授权国务院在中国（上海）自由贸易试验区暂时调整有关法律规定的行政审批的决定、关于修改海洋环境保护法等7部法律的决定、关于修改保险法等5部法律的决定等，简化、下放和取消了一大批行政审批。与此同时，还表决通过了废止有关劳动教养法律规定的决定和调整完善生育政策的决议。

    “立法作为法治建设的重要环节，既是调节社会利益关系的重要方式，也是凝聚社会共识、分担改革风险、推动改革深化的有效途径。改革越深入，越要强调法治，通过立法来引领改革方向、推动改革进程、保障改革成果。”乔晓阳说。

立法回应百姓关切

    2013年4月19日至21日，春暖花开，正是江南最美的季节。在江西省景德镇市、上饶市熙来攘往的游客中，“潜伏”着几位全国人大“来客”。他们无暇留恋山水，而是抓紧时间和旅行社管理人员、导游、司机交朋友，与旅客、当地群众、餐饮服务员拉家常。短短三天，他们不仅了解到旅游从业人员的工资收入、旅行社营利模式，还摸清了“返点”“回扣”等旅游业的“潜规则”。

    他们是全国人大常委会法工委主任李适时带队的旅游法立法调研组。此番来赣，他们没有与地方任何人打招呼，自己在网上经过询价和对比后，选择了一家旅行社并签订了书面旅游合同，全程以游客身份“自助”旅游。

    “没有调查研究，就没有发言权。通过这样的‘暗访’，可以了解到最真实的情况，听到最真实的声音，从而为完善旅游法草案提出更具针对性的建议。”全国人大常委会委员、西昌学院法学教授王明雯说。

    旅游法是新一届全国人大常委会审议通过的第一部法律，与百姓生活息息相关。“立法、修法不能与社会热点不搭界，更不能‘你说你的，我干我的’。‘零负团费’是近年来不少旅行社打出的噱头，以低价招揽游客，却成为损害群众利益、引发旅游消费纠纷的一个根源。旅游法草案三审稿就把规范这个问题作为了一个重点。”王明雯回忆说。

    “十八大以来，全国人大常委会时刻把百姓的安危冷暖放在心上，用法律提升民生质量，一部部承载民生期盼、直面民生诉求、回应民生关切的法律相继面世。”王明雯一一道来：新修订的环境保护法将“保障公众健康”写入总则第一条，食品安全法修正案草案用最严格的法律责任保卫广大百姓“舌尖上的安全”，消费者权益保护法修正案积极维护网络时代的消费者利益……

    让王明雯印象深刻的还有2013年审议通过、2014年1月1日起施行的特种设备安全法。“这部法律看似与民生关系不大，但在立法过程中，草案将与百姓日常生活息息相关的电梯和大型娱乐设施纳入其中，条文也从一开始的72条大量扩充到101条。这部法律还要求建立特种设备身份证制度，一台设备‘从生到死’，哪一个环节出了问题都有记录可查。”

    “特种设备是冰冷的，但特种设备安全法的立法过程却深刻体现出立法者对百姓生命的关心和珍爱。温暖的立法过程可以让百姓更认可、更尊重法律，依法治国才更有保障。”王明雯说。

立法要依靠人民

    2014年6月10日下午，吉林省柳河县三源浦镇党委书记庞松生平第一次走进了北京前门西大街1号院。

    这座庄重质朴的建筑，是全国人大机关所在地。应全国人大常委会法工委的邀请，庞松来到这里参加评估会，对准备交付表决的军事设施保护法修正案草案提出了自己的意见和建议。

    作为最基层来的乡镇干部，能参加最高立法机关的会议，庞松直呼“没有想到”。

    不只是庞松，就连许多立法工作者也觉得新鲜。全国人大常委会法工委社会法室主任滕炜说，法律出台前评估是十二届全国人大常委会组成以后在立法上的一大创新。这种评估不是对法律草案某一个条文进行评估，而是对法律草案的可行性、出台时机、可能产生的社会影响以及法律实施后可能出现的问题等进行评估，就像是产品出厂前进行一次“质检”一样。

    2013年4月，旅游法颁布前，出台前评估会首次试水，效果超出预料。随后，这个做法逐渐制度化。一年半的时间里，从地方干部到法学专家，从企业经营者到消费者代表，从环保志愿者到工厂职工，越来越多的公众参与到国家立法中来。

    “我们有一个原则，就是出席评估会的公众代表，事先都没有参加过法律起草和审议。大家脑子里没有主观框框，评估起来更加客观真实。”滕炜说，“当法律草案准备交付表决时，‘正向思维’往往占了主流，这时需要一些‘逆向思维’，再听一听各方意见特别是不同意见，以确保立法的科学性、准确性。”

    党的十八大提出，要推进科学立法，拓展人民有序参与立法途径。十八大以来，从国家立法到地方立法，在增强民主性上都有不少新探索。

    浙江省人大常委会向每一位省人大代表发出邀请，请他们从全省立法调研项目库中的60余件项目进行自主选择，全程深度参与立法。江西省人大常委会运用微博、微信等新媒体，搭建起听取群众意见的新平台，最大限度凝聚立法共识。

    “民主立法的核心，在于立法要为了人民、依靠人民。”全国人大常委会法工委主任李适时说，“要通过立法最大限度维护人民的根本利益，让人民充分享受到立法带来的制度红利、法治红利。”（本报记者 殷泓 王逸吟）