让土地流转和规模经营健康发展

    近日，中央审议通过了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》。《意见》出台背景如何，主要内容是什么，有哪些政策创新，记者就此采访了农业部部长韩长赋。

    记者：请介绍一下《意见》出台的背景和过程以及政策取向。

    韩长赋：农村土地经营权流转和规模经营是事关农业农村发展的一件大事，也是深化农村改革的一项重要内容。党的十八大和十八届三中全会提出，要鼓励承包经营权在公开市场上流转，发展多种形式适度规模经营，培育新型农业生产经营主体，构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系。《意见》体现了中央的意图，凝聚了群众的智慧，是今后一段时期指导农村土地制度和农业经营制度改革的重要政策性文件。

    《意见》的着眼点主要有三个方面：一是推进现代农业发展。在坚持土地集体所有的前提下，实现所有权、承包权、经营权三权分置，形成土地经营权流转的格局，大力培育和扶持多元化新型农业经营主体，发展农业适度规模经营，走出一条有中国特色的农业现代化道路。二是维护农民合法权益。建立健全土地承包经营权登记制度，保护好农户的土地承包权益。坚持依法自愿有偿，尊重农民的流转主体地位，让农民成为土地流转和规模经营的积极参与者和真正受益者。三是坚持一切从国情和农村实际出发，因地制宜、循序渐进。

    记者：如何准确理解农村集体土地所有权、承包权、经营权“三权分置”？

    韩长赋：《意见》明确提出，坚持农村土地集体所有，所有权、承包权、经营权三权分置，引导土地经营权有序流转。首先要维护好农村土地集体所有权。《意见》强调，一方面要探索新的集体经营方式；另一方面，要行使好农村集体在土地流转和承包经营上的管理监督权，发挥好集体为农民流转土地提供服务的组织功能作用。其次，要保障好土地承包权。《意见》指出，要抓紧抓实承包地确权登记颁证工作，妥善解决农户承包地块面积不准、四至不清等问题；要完善承包合同，健全登记簿，颁发权属证书，强化土地承包经营权物权保护。同时，要放活经营权。《意见》强调，要鼓励创新土地流转形式，发展多种形式的适度规模经营；加强土地流转服务体系建设，为流转双方提供服务，保护流转双方的权益。总之，三权分置是深化农村土地制度改革的实践探索，体现了中国特色农村土地制度改革的理论创新。

    记者：近年来社会上对未来“谁来种地”问题十分关注，请问《意见》提出了哪些应对措施？

    韩长赋：“谁来种地”是城镇化快速发展中必然面临的问题，对此要辩证地看待。一方面，这说明我们的二、三产业发展了，农村劳动力有了更好的就业机会，他们可以离开土地从事其他产业，并获得高于农业的收入；另一方面，又说明我们的土地经营规模太小，对青壮年劳动力没有吸引力，农业后继乏人需要高度关注。据统计，2013年全国农民工数量近2.7亿人，约占农村劳动力总数的45%，其中外出6个月以上的农民工达到1.7亿人，占农村劳动力总数的1/3。

    为此，《意见》提出了三个方面的措施：一是建立新型职业农民制度，培育新的种地人。二是引导土地资源流向新型农业生产经营主体，使愿意种地的人能获得更多的土地经营权。三是加大扶持完善服务，为新型农业经营主体发展提供更好的外部环境。

    应当指出的是，在发展新型农业经营主体的同时，不能忽视普通农户的作用，这是由我国的基本国情、农情决定的。各类新型经营主体在农业的不同领域、不同环节各有优势，要多元化、融合式地发展。

    记者：为什么要健全土地承包经营权登记制度？

    韩长赋：党的十八届三中全会明确提出，要保护好农民“三块地”的合法权益。其中的承包地，既是农户最重要的生产资料，也是新型经营主体发展规模经营的基本要素。加强对承包地的保护，是促进土地流转起来，形成规模经营的重要前提。建立农村土地承包经营权登记制度，一是针对现实矛盾，解决好承包地块面积不准、四至不清、空间位置不明等问题；二是按照《物权法》要求，完善合同、健全登记簿、颁发权属证书，确认农户对承包地的占有、使用、收益等各项权利。

    健全登记制度，强化对农户承包地权益的保护，当前最重要的抓手就是开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作。

    记者：当前，农村土地经营权流转情况如何，为引导有序流转《意见》提出了哪些具体措施？

    韩长赋：近年来，农村土地流转呈加快之势。截至2014年6月底，全国家庭承包经营耕地流转面积3.8亿亩，占家庭承包耕地总面积的28.8%，比2008年底提高20个百分点。随着规模的扩大，土地流转也呈现出主体多元、形式多样的发展态势。从总体上看，我国农村土地流转总体上平稳健康，但也存在一些需要重视和解决的问题。如有的地方强行推动土地流转，片面追求流转规模、比例，侵害了农民合法权益；有的地方土地流转市场不健全，服务水平有待提高；有的工商企业长时间、大面积租赁农户承包地，“非粮化”“非农化”问题比较突出。

    针对上述问题，在总结基层实践经验的基础上，《意见》提出了四个方面的具体措施：一是坚守土地流转的底线。要坚持农村土地集体所有，坚持依法自愿有偿，保护农民承包权益，不能搞大跃进，不能搞强迫命令，不能搞行政瞎指挥。要确保流转土地用于农业生产，重点支持粮食规模化生产。二是鼓励创新土地流转形式。鼓励农民以多种形式长期流转承包地，鼓励通过互换解决承包地细碎化问题，稳步推进土地经营权抵押、担保试点，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营等。三是严格规范土地流转行为。尊重农民在流转中的主体地位，村级组织只能在农户书面委托的前提下才能组织统一流转，禁止以少数服从多数的名义将整村整组农户承包地集中对外招商经营。四是加强土地流转服务体系建设。完善县乡村三级服务网络，为流转双方提供信息发布、政策咨询等服务，研究制定流转市场运行规范，引导土地流转双方签订书面流转合同，保护流转双方的权益。

    记者：近年来，工商企业进入农业引起社会广泛关注，对如何引导好并防止“非粮化”“非农化”等问题，《意见》有何规定？

    韩长赋：从实践情况看，工商企业直接租地经营，有利有弊，好处是可以带来优良的品种、先进的技术和经营模式，不好的是挤占农民就业空间，容易加剧“非粮化”“非农化”倾向。对此，中央态度十分明确，就是要加大粮食生产扶持力度，鼓励和支持流转土地用于粮食生产，遏制“非粮化”，严禁“非农化”。决不允许借土地流转之名搞非农建设。

    为鼓励流转土地用于粮食生产，《意见》提出，一是通过新增补贴向粮食生产规模经营主体倾斜、优先安排农机具购置补贴、开展生产者补贴试点、目标价格保险试点、营销贷款试点、逐步实现粮食生产规模经营主体“愿保尽保”等措施，重点扶持粮食规模化生产；二是通过粮食主产区、粮食生产功能区、高产创建项目实施区的产业规划和相关农业生产扶持政策引导经营主体生产粮食；三是通过合理引导土地流转价格，以降低粮食生产成本，稳定粮食种植面积。可以采取停发粮食直接补贴、良种补贴、农资综合补贴等措施，遏制撂荒耕地。为防止工商企业下乡引发“非农化”，《意见》明确：一是鼓励工商资本发展良种种苗繁育、高标准设施农业、规模化养殖和开发农村“四荒”资源等适合企业化经营的现代农业。二是对工商企业租赁农户承包地加强监管和风险防范。

    （本报北京10月17日电 本报记者 李慧）