地方立法如何避免部门利益法制化？

    要权、要钱、要人……长期以来，一些部门和单位在立法过程中争权夺利，成为广受诟病的问题。

    党的十八届三中全会明确提出，要完善中国特色社会主义法律体系，健全立法起草、论证、协调、审议机制，提高立法质量，防止地方保护和部门利益法制化。

    9月下旬，来自全国各地的立法工作者汇聚上海，参加第二十次全国地方立法研讨会。这次研讨会发出了一个明确信号——发挥人大在立法中的主导作用，防止部门利益法制化。

    “要正确处理好权、责、利的关系，既不能由部门左右甚至主导立法，通过立法来扩权、确权、固权，谋取部门利益；又不能无视政府管理需要，只是一味着眼于削权、限权、控权。”全国人大常委会法工委主任李适时在会上强调，“简而言之，就是既要确权又要立责，既要赋予行政机关必要的权力和手段，又要加大监督力度、明确法定责任，避免逐利避险、争权推责、揽功诿过。”

    记者了解到，针对部门利益影响甚至阻碍地方立法进程，以及滥用立法资源的状况，各地人大努力从制度上加以规制，推出了不少好做法，为解开难题提供了思路。

立项：从“等米下锅”到“点菜上桌”

    2014年5月26日，一场工作协调会在南宁人民会堂举行，会议决定，启动修改《广西壮族自治区环境保护条例》。

    这一天，距离全国人大常委会审议通过“史上最严厉”的新环保法，仅仅过去了一个月。

    协调会甫一结束，广西壮族自治区人大常委会就向自治区政府发函，建议在年度立法工作计划中增列修改自治区环保条例的项目，并要求年内提请审议。

    “长期以来，人大在立法中的主导作用不明显，有的立法项目决策仍依靠政府部门根据强化管理的需求确定，导致草案内容的部门色彩较浓。”广西壮族自治区人大常委会副主任王跃飞在发言中表示，“为解决这个问题，我们突出对立项的主导，努力使人大由被动‘等米下锅’向主动‘点菜上桌’转变。”

    王跃飞介绍，广西将立法规划项目逐年分解落实到年度立法工作计划中，明确当年继续审议和初次审议的法规草案名称、审议时间安排，以及当年着手研究论证起草，拟下一年度安排审议的立法项目名称、牵头起草单位。这些做法，凸显了人大对立法立项的主导作用。

    我国实行统一而分层次的立法体制。地方立法资源有限，科学确定立法项目，就显得非常关键。

    近年来，山东省人大常委会着力强化立法前评估，对哪些法规该立，哪些不该立，哪些先立，哪些缓立，全部通过严格的评估论证来确定。在此基础上，他们坚持“四个不立”：不是经济社会发展急需的不立，虽有立法必要但立法条件不具备的不立，能用党纪、政策、规章、道德解决的不立，立法针对性不强、效果不理想的不立。

    “我们努力做到把党委重大决策、政府着力推进、社会普遍关注、人大职权范围内的事项作为立法重点，保证了有限的立法资源用在经济社会发展最急需的立法项目上。”山东省人大常委会副主任于建成说。

起草：勇于对矛盾焦点“画杠杠”

    2014年8月1日，《大连市志愿服务条例》开始施行。这部共计7章38条的地方性法规，将大连的志愿服务活动全面纳入了法治轨道。

    谈起这部条例背后的故事，大连市人大常委会副主任陈利民说：“由于涉及协调多个管理部门，我们采取了自主立法的方式，由市人大内司委作为条例的起草主体。这避免了管理部门起草带来的部门利益倾向，使制度设计更显中立性。”

    经过充分调研论证，起草组认为，应当尊重目前志愿服务工作的现状。于是，条例草案既明确了民政主管部门及政府相关部门的职责，也对志愿服务指导协调机构的职责作出了规定，确保条文内容符合实际。

    2014年4月14日，这部志愿服务条例在大连市十五届人大常委会第九次会议上表决通过；一个半月后，又得到辽宁省十二届人大常委会第十次会议批准。条例制定出台的过程，得到了大连市和辽宁省方方面面充分肯定。

    事实上，不只是大连，许多地方都在探索建立多元化的法规草案调研起草机制。

    在河南，正在修订过程中的《河南省旅游条例》改变了以往政府部门起草、人大常委会审议的模式，而是采取了由人大专门机构、常委会工作机构和政府部门、社会力量共同参与调研起草的新机制。在青海，正在起草中的《青海省促进生态文明建设条例》也采用了省人大主导的模式，由省人大法制委、环资委牵头起草。

    江西省人大常委会副主任魏小琴认为，各级人大应该切实把握立法决策主导权，抓住每一件法规中的“关键几条”。“对遇到的分歧意见较大的重点难点问题，既要加大沟通协调力度，努力取得共识，又要勇于并善于在矛盾焦点上‘画杠杠’，妥善解决问题，防止部门利益法制化和地方保护。”

参与：让代表“说上话”“插进嘴”

    2014年4月，浙江省每一位人大代表，都收到了一份邀请函——浙江省人大常委会邀请他们对全省立法调研项目库中的60余件法规项目进行选择，全程参与立法。

    这个举措得到了代表们的积极响应，共有115名代表报名。在此基础上，浙江省人大常委会法工委结合代表的专业特长、履职条件等情况，确定了相关立法项目的重点参与代表。在《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》《浙江省防震减灾条例》《浙江省社会救助条例》等立法项目中，这一机制得到广泛应用。

    浙江省人大常委会副主任王永昌表示，人大代表分专业有重点地参与立法的新机制有四个特点：一是差异性，充分发挥和利用代表的专业特长优势，避免“说不上话”“插不进嘴”；二是主动性，充分调动和保持代表参与的积极性和热情；三是深入性，突出全程参与、深度参与；四是服务性，每一位重点参与代表都得到个性化服务和全程跟踪。

    “人大代表是人民代表大会的主体。在立法工作中充分发挥人大代表的主体作用，完善代表参与立法工作机制，是发挥人大对立法主导作用的重要环节。”王永昌说。

    上海市十四届人大常委会在编制五年立法规划过程中，也充分尊重人大代表的主体地位。在规划编制启动、项目汇总和框架形成等阶段，他们先后三次向全体市人大代表征求意见和建议，共有555人次代表集中提出了30件建议立法项目。

    “发挥人大在立法中的主导作用，意味着立法机关要有担当，立法人更要有担当。什么法该立，什么法不该立，规定什么内容，规定到什么程度，都应该有杠杠，不能突破法治的底线。”李适时认为，“要通过立法最大限度维护人民的根本利益，让人民充分享受到立法带来的制度红利、法治红利。”（本报记者 王逸吟）