应立法确定住房公积金的保障功能

    某种程度上可以认为，住房公积金制度是社会安定的稳定器、经济持续发展的助推器。不过，新华网7月13日有关“贫困县供电公司职工‘公积金福利’每月逾15000元”的报道还是揭开了公积金潜藏问题的冰山一角，使人们对于公积金社会公平性的缺失问题有了更直观的感受。报道称，内蒙古一个贫困县供电公司职工的最高月缴存公积金竟然高达15530多元，但该县平均水平则不足1000元。而且，这种缴存数额悬殊的情况在其他行业、其他省市也都有不同程度的存在。

    先不论该报道的真假，作为社会保障制度重要组成部分的公积金竟然衍生为“公积金福利”，显然令人痛惜、使人失望。而这种局面的出现，应是公积金住房金融功能法律定位的失当所致。

住房公积金的功能定位缺陷

    住房公积金的功能定位基本存在着两个不同价值追求的目标选择：一为住房保障，以解决中低收入人群具有民生意义的居住需求；二为住房金融，以增加资本、降低运营风险，并改善高收入群体的居住水平。客观上看，从公积金的强制性、社会性、互助性的内在特点，以及作为城镇住房制度改革配套性政策措施的功能来看，公积金主要是作为一种实现广大职工住房保障需求的特殊社会保障制度。但令人遗憾的是，在公积金立法中，这种住房保障的功能却未能加以明确。

    总体上看，目前公积金立法已经形成了行政法规、部门规章和地方性法规表面合理的一个结构体系。其中，国务院组成部门的有关行政规章如2005年建设部、财政部、中国人民银行《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》，以及各省市的地方性法规如2005年《上海市住房公积金管理若干规定》，基本上仅涉及公积金的管理、使用、相关权责等具体事项。国务院《住房公积金管理条例》（以下简称《管理条例》）则是目前住房公积金制度的“基本法”。作为基本法，《管理条例》确实涉及了公积金的功能定位，但是，与住房保障功能的先前制度设计并不相同，实质性地转向了住房金融：第1条立法目的——“促进城镇住房建设，提高城镇居民的居住水平”——的规定表明，住房金融超越了社会保障的功能。因为，与中低收入者寻求基本住房保障目标不同，居住水平的提高面向的则是高收入群体，而后者更强的经济能力可以为住房金融提供更广泛的资金来源。

    虽然不愿承认，但住房金融功能定位的实际转向，正逐渐消损着公积金的存在基础与实际价值。“公积金福利”事件表明，公积金或许正在成为社会不公平的隐性因素。

    其一，对社会公平性的损害。一方面，是公积金缴存上的公平性损害。基于住房金融的功能定位，中低收入人群的过多纳入显然更易于引发公积金的经营风险，于是，有意无意地把一部分低收入人群排除在公积金覆盖范围之外，并对过高甚至畸高的公积金缴存听之任之，也是理所当然了。因为，高缴存额使高收入群体获得了额外的工资“福利”和更便利的公积金贷款，这与住房金融的根本目标相一致。“公积金福利”现象及其蔓延，显然是高收入群体的利益需求和住房金融目标相吻合的产物。另一方面，是公积金使用上的公平性损害。多数情况下，低收入者的微薄公积金基本上都“沉睡”在其个人账户中，从而成为高收入群体获得低息贷款的资金来源部分。高收入群体则不仅更易于使用公积金，而且更容易获得公积金贷款，从而既通过使用而享受了公积金待遇，又享受了政策性贷款的优惠，并实际性地占用了低收入者低息住房储金的补贴。

    其二，成为地方政府的政策性工具。对于多数地方政府而言，公积金稳定的资金来源、庞大的资金数目、可以预计的资金使用规模，无疑都是他们实现某些经济、社会目标的便利政策性工具。为了达到增加公积金总额的目的，各级地方政府不仅对各种违规的高缴存额视而不见、听而不闻，而且对那些拒缴、少缴、欠缴公积金从而损害中低收入者利益的行为也听之任之。客观上看，“公积金福利”现象及其蔓延，可能都隐藏着地方政府消极作为的现实动机和积极住房金融的目标追求。

住房公积金保障功能的法律改革

    住房金融功能定位的转向所引发的“公积金福利”蔓延的现象表明，需要在立法上作出相应修改，重新回归到住房保障功能。

    首先，在立法目的上应强调住房保障的基本功能。当然，在此基础上，可以保留《管理条例》有关提高居住水平目标的规定，从而体现社会进步发展的现实与要求。

    其次，应立法鼓励在城镇居住的所有劳动者参与该制度。让所有劳动者参与到社会保障制度之中，应当是国家和政府的责任，也有利于住房保障功能定位的明确化。当然，对于确实存在实际困难的单位，应鼓励它们的职工单独缴存公积金，以利于职工利用公积金贷款的倾斜政策来实现住房保障的需求。对于那些没有单位的劳动者以及自由职业者，也应实施相同的措施和政策。

    再次，修改住房公积金管理中心承担贷款风险的条款，改由地方财政来承担，从而既体现住房保障的政府责任，又有利于住房保障功能的贯彻落实。

    最后，明确住房保障目标的公积金贷款倾斜政策。在对贷款申请人的公积金缴存年限、数额情况以及居住条件情况进行综合考量的基础上，对于那些为实现基本居住需求，且达到一定缴存年限（5年较为合适）的低缴存者的贷款申请予以优先考虑。

    （作者为江西财经大学法学院副教授）