地方税改革关乎国家治理

    目前，地方税改革已经到了非常紧迫的时候。因为这不仅涉及“钱”的问题，还涉及许多与国家治理相关的重大问题。财政是一个国家的基础，一旦基础出了问题，国家的治理将会动摇。所以，地方税改革应该放在我国“五位一体”的大局中来思考，不能就税论税、不能就地税论地税、不能就财政论财政。

    从工作的角度，地税部门征管的税是地方税，国税部门征管的是中央税或共享税。对地方税的理解有三个角度：一是从税种属性来理解，税基流动性小、比较稳定的税适合做地方税，这是学术意义上的地方税。二是法律意义上的地方税，即地方政府有立法权、管理权和调整权的税。三是财政体制意义上的地方税，即随着财政体制的变化而变化，财政体制调整时划给地方征收的是地方税，划给中央的是中央税。目前我国只有体制意义上的地方税，没有学术意义上和法律意义上的地方税。

    税收具有两个基本的功能，即收入功能和调节功能。在现阶段，我国作为发展中国家，其地方税应侧重于收入功能。地方税规模的确定至少要考虑三个方面的因素：一是地区差距。目前，中央政府平衡地区财力差距的任务很重。对于一个巨型发展中国家而言，区域性差异和地区差距是国家治理中首先必须考虑的问题。二是主体功能区与基本公共服务均等化政策目标的设定。在设计地方税体系时，要考虑地方税源的异质性，不是简单地把一些税种划给地方了事。三是国家的治理架构。构建地方税体系需要充分考虑事权划分的现实制约，事权要调整，将部分事权的执行权上移，同时将部分事权的决策权下移，减少“中央点菜，地方埋单”的情况。地方税规模的确定需要考虑未来事权改革的这种变化。

    如何构建地方税体系？我认为，地方税体系构建要放到整个国家治理架构中考虑，财力、财权、事权应重新组合。

    首先，目前面临的一个巨大变化是，我国从一个静态社会变成了动态社会，城镇化的进程带动和加速了人口的流动。公共服务应该“跟着人走”，而不是“人去找公共服务”。这意味着中央与地方的财权、财力、事权需要重组，以适应这种变化。

    其次，财权包括税权、财产权和使用者付费，三者需要统一考虑。正税清费的基本方向正确，行政性收费应该减。但如果是财产性收入，不仅不应该“减”，而且还应该“增”。我国作为公有制为主体的国家，大量资源和资产属于国家所有。如果国家的财产收益流失了，那么，也就意味着国家所有权的丧失。这个问题同时还是我国贫富差距迅速扩大的原因之一。国家财产性收益应在中央与地方财政关系上体现，与地方税体系构建紧密联系起来。财政体制的一个重大盲区是国家财产性收益，长期以来只看到了“分税”，而忽视了公有制背景下如何“分产”，土地、矿产资源等大量财产性收益搁置在中央与地方财政关系之外。地方的税权和财产权不能割裂开来，地方税改革需要与公共产权改革结合起来。关于使用者付费的问题，世界上有很多通用的做法也可以借鉴。地方税体系构建不是一个独立的问题，涉及方方面面，需要统筹考虑。

    再次，适当扩大地方的税收权限。中国的地方治理结构有很大的区域异质性，全国各个地方经济社会以及自然状况不同，应赋予地方因地制宜的能力，有必要适当扩大地方的税收权限。涉及全国性的税收立法权集中在中央，而仅仅涉及区域的税种可以由地方自行开征，但中央保持否决权，需报中央审议，中央同意方能开征。有的税源不涉及其他地方，或者与中央政府不存在税源分割的问题，则可以明确交由地方政府自行决定。例如生态旅游、休闲农业、养生服务、垄断性特产等具有很强的地域性，在省级立法的框架内可由市或县来选择性执行。这样可使地方税制保持一定的选择性，以更好地与地方治理结构相适应。

    此外，要构建以消费为税基的地方税种，动产消费、不动产消费、服务消费、文化消费、健康消费等等，都可以成为地方税基。房产消费与地域环境相关联，地域环境也要靠地方政府来提供。这样，地方政府的努力与地方税源可以形成联动机制，有利于形成正向激励。如果地方税收主要来自于“生产”环节，地方的努力则会指向生产，热衷于搞各种大型工业项目，而忽视消费环境的打造。地方独享税的税基落在“消费”，应该具有可行性。这样，如果地方政府要扩大收入，必须鼓励进一步扩大消费。这与当前扩大消费战略、转变经济发展方式以及推进人口城镇化是相吻合的。

    （作者系财政部财科所副所长）