新预算法：用制度笼子管好钱袋子

    “超出学者的预期，可以打90分。”中国财税法学研究会会长、北京大学法学院教授刘剑文说。

    8月31日，十二届全国人大常委会第十次会议表决通过了关于修改预算法的决定。这是预算法颁布施行近20年来进行的第一次修改，受到专家学者和全社会持续关注，连日来热议不断。

    预算法通常被称为“亚宪法”，对于国家治理具有重要意义。新预算法共101条，将于2015年1月1日起施行。修改后的预算法完善了全口径预算管理、地方政府举借债务、预算公开等方面的内容，并强化了人大对预算的监督审查，以最严密的制度笼子，管好国家的钱袋子。

一分都不能少：政府所有收入都纳入预算

    据财政部统计，今年1至7月，全国公共财政收入87300亿元。事实上，除了公共财政收入，当前各级政府还有政府性基金收入、行政事业收费收入、土地出让金收入等，其中许多都没有纳入预算，游离于监管之外。尤其是近年来全国的土地出让金收入已达数万亿元，成了名副其实的“第二财政”。

    新预算法首次确立了全口径预算管理的原则，规定：政府的全部收入和支出都应当纳入预算。新预算法还规定，预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算，同时明确了每一本预算的编制方法和原则，要求政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算应当与一般公共预算相衔接。

    中国人民大学法学院教授朱大旗认为，新预算法的通过，意味着我国将建立起口径预算管理体系。“特别是明确每一本预算的编制原则，说明我国将逐步增强立法主导性、加强立法监督，推进各类预算的规范编制，约束过于宽泛的行政权。”

一笔都不能多：对地方债严格监管

    近年来，地方政府负债已经成为一个大问题。来自审计署的数据显示，截至2013年6月，全国地方政府有12万亿元债务，其中包括负有偿还责任的债务、负有担保责任和救助责任的债务。到2013年底，债务规模并未明显扩大。

    对于地方政府举债问题，新预算法取得多项突破。财政部部长楼继伟介绍，新预算法一是建立了发行地方政府债券方式的举债融资机制，赋予地方政府以适度的举债权，解决怎么借的问题。二是对地方政府债务实施分类管理和规模控制，让地方政府的债务分类纳入预算管理，接受地方人大监督，还要接受上级行政和上级立法机关的监督，解决怎么管的问题。三是厘清了政府和企业的责任，解决怎么还的问题，给社会以正确的信号。

    全国人大代表、中国人民银行南京分行行长周学东说，新预算法对地方政府债务采取疏堵结合的方式，既考虑了现实需要，又考虑了风险防范，具有引领性和创新性，施行以后将对全国的财政预算管理带来重大影响。

一项都不能漏：预算要全面公开

    每年4月，中央各部门都会在官方网站上晒出年度预算。中央部门预算公开始于2010年，此后逐渐走向深入。不过，公开是公开了，但不少公众拿到预算表时一头雾水，直呼看不懂。

    对此，新预算法作了多项有针对性的修改。全国人大常委会法工委经济法室主任王超英表示，第一，新预算法要求全面公开，既包括中央预算，也包括地方预算，预算、预算调整、决算都要公开，不但政府预算要公开，部门预算也要公开。第二，在全面公开的原则下，新预算法特别强调对政府预算中本级政府财政转移支付以及举借债务、部门预算中包括“三公经费”在内的机关运行经费、预算执行中的政府采购、审计部门对预算执行和其他财政收支的审计报告等重点内容的公开。第三，预算公开是有可操作性的公开。新预算法对预算公开的内容、时间、主体等都作了明确、具体的规定，使公开更能落到实处。

    刘剑文也表示，新预算法把反腐败、反浪费、公开透明、加强监督等人民群众最关心的问题转化为切实可行的法律制度，回应了社会关切，符合中国国情。新法既有前瞻性，又有稳妥性，是一部比较优秀的法律。（本报记者 王逸吟 殷泓）