“土地财政依赖症”出路何在？

    财政部最新数据显示，2014年上半年地方政府土地出让金收入破两万亿元，达21129亿元，同比增长26.3%。在财政收入增速乏力、地方财力吃紧的压力下，卖地收入再创同期历史纪录。这也意味着，“土地财政依赖症”再次回升。

    土地财政“喊打”数年，却为何沉疴不解，出路又何在呢？

“土地财政依赖症”又回头？

    财政部近日公布的全国财政决算报告显示，2013年地方政府土地出让金收入决算数为39073亿元，占地方本级财政收入近六成，是预算数的152.6%。这一数据刷新了2011年地方政府土地出让金收入3.1万亿元的纪录，再创历史新高。

    “2013年以来中央对地方债务口子明显卡紧，而财政收入也告别高增长，加之地方的收入和支出不匹配，地方政府只有从土地出让金入手。”对于土地出让金收入突增的原因，上海财经大学教授邓淑莲如此分析。

    《中国经济周刊》、中国经济研究院近日发布的名为《我国23个省份土地财政依赖度排名》的报告显示：土地偿债是多数地方政府的普遍选择。从土地财政依赖度，即“土地偿债在政府负有偿还责任债务中占比”来看，在23个省份中，浙江省以66.27%排名第一；天津排名第二，占比64.56%。

    财经评论人宋清辉指出，地方政府的土地出让金收入再创历史之最，说明了三个问题：“一是地方政府对土地依赖性依然较大。二是房地产市场容量的扩大，导致土地市场的供不应求，地方政府只能提高土地价格，土地出让金因此屡创新高。三是土地出让金作为偿还地方债的主要来源，被地方政府非法挪用现象比较普遍。”

房地产不景气，卖地为何依旧“火爆”？

    “到缴税日期之前，我们都要打电话给房地产公司的财务人员，问他们房子卖得怎么样。”浙江省某地级市地税局的一位工作人员说。和国内大多数地区一样，该市的财政收入50%左右依赖房地产行业，而最近一年来，伴随着国内房地产市场遇冷，当地财政收入倍感压力。

    数据显示，受房地产市场震荡影响，今年6月份全国国有土地使用权出让收入增幅回落至7.3%。但在一线大城市，土地市场却依旧“火爆”。

    从数据来看，上半年北京土地市场在供应丰富及标杆房企重回一线激烈争夺等多方因素刺激下，早早突破千亿元大关，并创下了2004年土地招拍挂以来同期土地出让的一系列纪录。天津在上半年已成交384宗土地，土地出让金达447亿元，同比去年上半年增幅高达110.2%。

    “土地财政是推手。”中国国际经济交流中心战略研究部副研究员张茉楠指出，据统计，地方的财政收入占国家财政总收入平均为48%，但财政支出占国家财政总支出平均为70%，换言之“地方钱不够花”。因此，除了发债、跑项目要资金外，卖地成为地方生财首选。

    据不完全统计，一些地方的土地费用、各种税收及各项审批流转中的隐性成本，要占到房价的40%至55%，显然，巨额利益是地方难以割舍土地财政的根源。

    “推高地价还有一个特别因素。”张茉楠说，很多地方债务偿还期限逼近，政府还债压力大，卖地能获得很大一笔收入以缓解债务压力。

治愈顽疾的希望在哪里？

    “地方事权、财权比例失衡是土地财政的内驱。”财政部财政科学研究所所长贾康说，冰冻三尺非一日之寒。地方财政困境的形成，更深层次上还在于制度因素，“其中，分税制深化改革的不到位、中央与地方在财力与事权上的不匹配，导致地方政府长期资金缺乏，只能过度依靠土地收入，这是土地财政等问题沉疴不解的制度根源。”

    “刚获审议通过的深化财税体制改革总体方案，让各界看到从根上治愈这一顽疾的希望。”贾康指出，目前当务之急，要缓解地方财政困难，构建和完善合理的地方税体系，推进房地产税，发挥其逐步形成地方税体系支柱的作用。

    中国社科院财经战略研究院税收研究室主任张斌认为，在当前城镇化建设的高峰期，仅靠地方政府的税收收入和转移支付难以完全满足基础设施投资的资金需求。改善土地财政问题，急需建立完善的地方政府基础设施投融资机制，尤其是建立健全地方债券发行管理制度，即便用“刻不容缓”形容也不为过。

    宋清辉认为，现行体制也给土地财政制造了获益条件。其一，土地出让金全额纳入地方基金预算管理，让“大蛋糕”就在身边；其二，地方政府包揽了土地的供给、监管及经营，这给土地财政留下巨大的操控空间；其三，对土地财政缺乏相应追责，让卖地换钱肆无忌惮。

    “在经济发展多元化的现实面前，给土地财政去疾，关键不在于形成一刀切、大一统式的行政政策，而在于构建可以打通土地、金融、行政程序的制度环境，特别是法治环境，以提高对土地开发各个环节的刚性管理，让土地储备阳光化。”宋清辉说。（本报记者 杨亮）